Formulación nacional e implementación regional del plan decenal de salud pública de Colombia 2012-2021. Un estudio de caso

Abstract

RESUMEN: Objetivo: caracterizar los procesos de formulación nacional del Plan Decenal de Salud Pública [PDSP] como eje articulador de la Política Nacional de Salud de Colombia, durante el período 2012 a 2013; y de su implementación actual (hasta 2018) en el departamento de Casanare. Metodología: estudio de caso basado en la revisión narrativa de fuentes secundarias, y en el testimonio de agentes involucrados tanto en la formulación del PDSP al nivel nacional como en su implementación en el Departamento de Casanare. El departamento de Casanare se consideró una subcategoría ilustrativa de regiones en condiciones de vulnerabilidad social y administrativa. La información sobre aspectos coyunturales y estructurales de ambos casos se obtuvo mediante la revisión narrativa de documentos, encuestas con escala tipo Likert y entrevistas semiestructuradas a una muestra de involucrados. Se examinaron cuatro dimensiones dirigidas a caracterizar ambos casos: involucrados, contexto, aspectos formales y de proceso. Resultados: en 1993 Colombia reformó su Política Pública de Salud [PPS] adoptando un modelo de cuasi mercado que, casi desde su origen, fue objeto de múltiples críticas por parte de diferentes organismos y agentes sociales quienes destacaban fallas profundas de tipo estructural. En este contexto polarizado, que se agudizó a fines de 2008, se formuló el PDSP como una de las estrategias reactivas del gobierno y del Congreso para hacer frente a la crisis de sostenibilidad del modelo, sin afectar su estructura básica. En la misma coyuntura confluyeron directrices internacionales que instaban a los Estados a formular PPS capaces de impactar los Determinantes Sociales de la Salud [DSS] y a recuperar el papel de la salud pública en la toma de decisiones adoptando el modelo de Atención Primaria de Salud [APS]. El estudio logró identificar características del proceso adelantado en Colombia que podrían constituir lecciones aprendidas; entre ellas, el diseño de reformas con fines conservadores, el conflicto de intereses en la toma de decisiones, la influencia de políticas internacionales en las dinámicas locales, y las dificultades de aplicar las directrices desconociendo los contextos. La formulación e implementación del PDSP se apoyó en un proceso de participación social relativamente amplio y centrado en las formas, que integró un conjunto heterogéneo de intereses, conceptos y criterios sin modificar sustancialmente las condiciones de cuasi mercado que estructuran la PPS. Adicionalmente, en una región del país expuesta a condiciones de vulnerabilidad, la implementación del PDSP enfrenta serias restricciones por la escasez de recursos, la debilidad técnica y la dificultad de llegar a consensos. Conclusión: de acuerdo con las fuentes consultadas, el PDSP de Colombia se configuró, en un contexto social polarizado, como el eje articulador de un conjunto de políticas que pretenden amortiguar las fallas del modelo de aseguramiento sin modificar su estructura. Dicho Plan no cuenta con un sistema de evaluación permanente, se enfrenta a condiciones de implementación limitadas por los contextos locales, y el tiempo transcurrido es corto para establecer sus resultados. La formulación del Plan no modifica la estructura del modelo vigente y a la fecha no parece apuntar a sus fallas.

ABSTRACT: This research aimed to characterize the formulation process of the Decennial Public Health Plan [DPHP] as an articulating axis of the National Healht Policy of Colombia, during the period 2012 to 2013 and its incurrent implementation in the department of Casanare. A case study was conducted based on the testimony of involved agents in the formulation of the DPHP at the national level and its implementation in the Department of Casanare. The information on conjunctural and structural aspects of both cases was obtained through the narrative review of documents, surveys with Likert scale and semi-structured interviews to a sample of involved. Four dimensions aimed at characterizing both cases were examined: involved, context, formal and process aspects. The department of Casanare was considered an illustrative case of regions in conditions of social and administrative vulnerability. In 1993 Colombia reformed its Public Health Policy [PPS] by adopting a quasi-market model that, almost from its origin, was subject to multiple criticisms by different agencies and social agents who highlighted deep structural failures. In this polarized context, exacerbated at the end of 2008, the DPHP was formulated as reactive strategies of the government and Congress to face the sustainability crisis of the model, without affecting its basic structure. At the same juncture came international guidelines that urged the States to formulate PPS capable of impacting the Social Determinants of Health [DSS] and to recover the role of public health in decision-making by adopting the Primary Care Model [APS]. This study identified characteristics of the health political process carried out in Colombia that could constitute lessons learned; among them, the design of reforms for conservative purposes, the conflict of interests in decision-making, the influence of international policies on local dynamics, and the difficulties of applying the guidelines if ignoring the contexts. The formulation and implementation of the PDSP was based on a process of relatively broad social participation focused on forms, which integrated a heterogeneous set of interests, concepts and criteria without substantially modifying the quasi-market conditions that structure the PPS. Additionally, in a region of the country exposed to conditions of vulnerability, the implementation of the PDSP faces serious restrictions due to the scarcity of resources, the technical weakness of those involved and the difficulty of reaching consensus. According to the sources consulted, the PDSP of Colombia was shaped, in a polarized social context, as the articulating axis of a set of reformist policies that aim to cushion the failures of the insurance model without modifying its structure. This plan does not have a permanent evaluation system; its implementation faces conditions limited by local contexts; and the time elapsed is short to establish its results. The formulation of the Plan does not modify the structure of the current model, and to date it does not seem to point to its faults.