1 
 

 

 

  

 

 

 

¿Cuáles son los criterios de la Constitución política de 1991 que definen la 

competencia para cambios entre entes territoriales? apropósito de lo ocurrido con 

Belén de Bajirá y otros 3 corregimientos antioqueños en el año 2017. 

 

 

 

 

 

 

Brandon Lainez Rojas 

 

 

 

 

 

 

 

Universidad De Antioquia  

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas  

Pregrado de Derecho  

Medellín  

2025 



 

2 
 

 

 

  

 

 

 

¿Cuáles son los criterios de la Constitución política de 1991 que definen la 

competencia para cambios entre entes territoriales? apropósito de lo ocurrido con 

Belén de Bajirá y otros 3 corregimientos antioqueños en el año 2017. 

 

 

 

 

Brandon Lainez Rojas 

 

 

Monografía para optar al título de Abogado 

 

 

 

 

 

 

Universidad De Antioquia  

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas  

Pregrado de Derecho  

Medellín  

2025 



 

3 
 

Resumen.  

El presente trabajo pretende revisar toda la información posible para que el lector 

pueda entender lo ocurrido desde el punto de vista jurídico con Belén de Bajirá desde el año 

2017 a luz de las normas consagradas en la Constitución Política de 1991 y haciendo énfasis 

en mostrar dentro de este trabajo una revisión a la tesis que el autor plasmó en dos acciones 

públicas de inconstitucionalidad así como, la antítesis en la respuesta de la Corte 

Constitucional a estas; aunque al ser una monografía mantendrá una mirada amplia del 

problema para poder acotar toda la información disponible. 

Palabras Clave: Belén de Bajirá, Diferendo limítrofe, Antioquia, Chocó, Principios 

territoriales en la Constitución. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

4 
 

Introducción  

El diferendo limítrofe entre Antioquia y Chocó por los territorios de Belén de Bajirá 

y otros aledaños es un problema que ha llamado tanto la atención mediática como, la de 

diversos órganos Estatales que han tenido que intervenir en dos momentos clave, el primero 

iniciado en el año 2000 y el segundo en el año 2017, no obstante, hasta el momento no se ha 

visto académicamente la problemática partiendo de los principios que trae la Constitución 

política de 1991 respecto de la competencia para los cambios entre entes territoriales y al ser 

la constitución la norma de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico colombiano es 

evidente que la solución que se dé deberá estar mediada por esta, algo que como se explicará 

tiene especial importancia en el segundo momento clave para entender este conflicto.   

Aunque el abordaje académico que se realizará partiendo de los principios constitucionales 

cómo rectores de este problema es innovador, el origen de esta perspectiva deriva en su 

mayor parte de lo ya visto por la Corte Constitucional en dos expedientes de acciones 

públicas de inconstitucionalidad que plantearon en su momento una tesis respecto de cómo 

afectan estos principios a un artículo de la ley que da al Instituto geográfico Agustín Codazzi 

(IGAC) unas facultades que le permitió actuar cómo lo hizo en 2017, igualmente se estudiará 

la antítesis defendida por la Corte donde afirma que esos principios no son vulnerados en la 

norma demandada.  

Se destaca que a diferencia de la mayor parte de lo escrito en la discusión por lo 

ocurrido con Belén de Bajirá, la discusión planteada tanto en los expedientes como en el 

presente trabajo parten de esta realidad y cambian el foco del problema ya que, guían la 



 

5 
 

discusión hacia la constitucionalidad de la norma que permitió que estos territorios pasen de 

ser parte del departamento de Antioquia a ser parte del departamento del Chocó.  

En síntesis, el estudio de la tesis planteada en los expedientes judiciales se hace 

relevante para ver: i). la existencia de principios en la Constitución Política de 1991 que 

regulen la competencia para cambios entre entes territoriales; lo anterior es necesario para 

observar ii). si los fundamentos jurídicos en estas acciones permiten vislumbrar la presencia 

de una omisión legislativa relativa en la ley 1447 de 2011, ley que desarrolla el artículo 290 

superior permitiendo la publicación y revisión de mapas por parte del IGAC siendo por esto 

la que da origen normativo al actuar de la entidad en el caso de Belén de Bajirá. Además, se 

estudiará la antítesis que señala que dicha omisión es solo un producto de la inadecuada 

interpretación del accionante, esto con el fin de poder entender ambas posturas y su 

fundamento jurídico, así cómo lo que esto nos dice de los principios constitucionales que 

regulan este asunto.  

Tanto la sustentación y defensa de la tesis por parte del accionante, como lo propio 

por parte de la Corte respecto de la antítesis se procurará revisar teniendo presente la 

coherencia interna de estos argumentos. 

Es también importante tener en cuenta que tanto el actor en las acciones públicas que 

se revisarán en el presente trabajo como el escritor de este son la misma persona aunque, 

diferenciados por el objetivo y método, en uno y otro momento.  

 

 

 



 

6 
 

ÍNDICE 

 

1. ANTECEDENTES JURÍDICOS DEL CONFLICTO: BELÉN DE BAJIRÁ 

DEL 2000 AL 2008 

 

2. LA NUEVA CONTROVERSIA ENTRE ANTIOQUIA Y CHOCÓ POR 

ESTE TERRITORIO 

 

3. ABORDAJE ACADÉMICO DEL PROBLEMA LIMÍTROFE.  

 

4.  PRESENTACIÓN DE LA TESIS: ACCIÓN PÚBLICA DE 

INCONSTITUCIONALIDAD (2019). 

 

5. PRESENTACIÓN DE LA ANTÍTESIS:  ARGUMENTOS EN CONTRA Y 

SENTENCIA C-572 DE 2019. 

 

6. DEFENSA Y CONFRONTACIÓN DE: LA TESIS Y LA ANTÍTESIS.   

 

7. CONCLUSIONES. 

 

 

 

 

 

 



 

7 
 

I. ANTECEDENTES JURÍDICOS DEL CONFLICTO: BELÉN DE BAJIRÁ 

DEL 2000 AL 2008 

En el año 2000 mediante Ordenanza departamental Número 011, la asamblea 

departamental del Chocó aprobó la elevación del corregimiento Belén de Bajirá a municipio, 

este acto desencadenó en la interposición de un recurso de Nulidad por parte del 

departamento de Antioquia. Igualmente debido a solicitudes de los gobernadores de ambos 

departamentos entre junio del 2000 y marzo del 2001, los ministros de: el interior y de, 

hacienda y crédito público, mediante resolución 485 le ordenan al Instituto Geográfico 

Agustín Codazzi (IGAC) que conforme a lo establecido por el artículo 9 del Decreto-Ley 

1222 de 1986 inicie el proceso de deslinde y amojonamiento, entre Antioquia y Chocó.  

En 2003 el IGAC entrega un informe técnico dónde hace una relación de lo 

acontecido hasta ese momento en el procedimiento administrativo de deslinde, dónde ambos 

departamentos expusieron sus argumentos por los cuales consideraban que el territorio en 

disputa les pertenecía y remontándose a fechas como 1812 cuando se promulga la 

Constitución del Estado de Antioquia, aunque coincidiendo ambas partes en centrar el debate 

principalmente en la ley 13 de 1947 al fijar esta los límites del nuevo departamento de Chocó.  

Otro de los puntos que destaca el informe es el problema de los límites debido a que 

el decreto 916 de 1908 integra al departamento de Antioquia el municipio de Riosucio, 

mientras que posteriormente el decreto 1181 del mismo año lo segrega del territorio de 

Antioquia y lo agrega al departamento de Quibdó esto sin que se conociera cuáles eran los 

límites de dicho municipio. (IGAC, 2003, pág. 12) 



 

8 
 

Mientras que en las conclusiones el IGAC afirma que la ley 13 de 1947 es la que 

establece los límites generales de la delimitación territorial del departamento del Chocó para 

acto seguido afirmar que esta delimitación estaba a su vez condicionada por el acto legislativo 

01 de 1944 [sic] que prohibía afectar el territorio de Antioquia, Caldas o el Valle, al crear el 

departamento del Chocó. Destacando que la controversia en terreno se centra entre la 

confluencia de los ríos Pavarandó y Sucio y las cabeceras del río Tumaradocito; concluyendo 

igualmente que no se pueden definir las cabeceras del río Tumaradocito en 1947 esto debido 

a una fuerte acción antrópica que alteró la red hídrica de la zona.  (IGAC, 2003) 

Debido a la falta de unanimidad por parte de los involucrados de adoptar la solución 

propuesta por el IGAC este concluye con recomendar que el ministerio del interior y de 

justicia le remita el informe al senado para lo de su competencia conforme a lo estipulado en 

el artículo 11 del decreto 1222 de 1986, modificado por el decreto 1122 de 1999 y que 

consagra:  

ARTÍCULO 11. Cuando un límite no presente duda y su descripción esté contenida en 

un acta de deslinde que precise el límite sin introducir modificaciones que generen 

agregación o segregación de territorio y se suscriba en total acuerdo por los representantes 

de todas las entidades territoriales interesadas, se considerará como límite definido 

cuando dicha acta sea aprobada por el Gobernador, tratándose de límites municipales, o 

por el Ministro del Interior, tratándose de límites departamentales o distritales. 

Cuando un límite presente duda, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por acta 

marcará el trazado técnico que juzgue más adecuado y junto con los documentos 

referentes al límite dudoso, la remitirá para su decisión, así: 

Al Congreso de la República, por intermedio del Ministro del Interior, cuando se trate 

de límites departamentales o distritales. 

A la Asamblea Departamental, por intermedio del Gobernador, cuando se trate de límites 

municipales. (Negrita fuera de texto).  



 

9 
 

Mientras el Senado y el Consejo de Estado estudiaban este problema desde distintas 

ópticas y según sus competencias, en sede de tutela se inició en 2007 un nuevo proceso que 

luego conocería la Corte Constitucional en la Sentencia T-277 de 2008, dónde se pronunció 

el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, destacando que “…en el 

caso presente “la dificultad presentada con el Municipio de Belén de Bajirá, radica 

fundamentalmente en que en acto administrativo de creación (Ordenanza 011 de 2000), 

aparentemente se incluyó población y territorio del Municipio de Mutatá -Antioquia…” 

siendo esta la cuestión a resolver tanto en la acción de tutela, como en el proceso que en 

simultaneo corría ante el Consejo de Estado. 

Debido a que la acción de tutela dependía de la situación jurídica que se resolvería de 

fondo en el Consejo de Estado y que a la hora de la revisión de la acción de tutela por parte 

de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado ya había fallado, la Corte decidió negar la 

pretensión de la acción de tutela ya que, esta se fundamentó en los derechos que se derivan 

de su categoría como municipio del departamento de Chocó y ya que el Consejo de Estado 

declaró la nulidad de la ordenanza 011 de 2000 que elevó a la categoría de municipio al 

corregimiento de Belén de Bajirá, dejó por tanto el corregimiento de tener una categoría de 

municipio y los derechos conexos.  

Por su parte el fallo del Consejo de Estado se da el 22 de noviembre de 2007 como 

fruto del conocimiento de una apelación interpuesta por el departamento de Antioquia el 10 

de septiembre de 2004 contra una decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, el cual, 

al conocer una demanda de nulidad promovida por el departamento de Antioquia decidió 

dejar incólume la ordenanza 011 de 2000 objeto de la demanda. 



 

10 
 

En resumen los argumentos que conoció y sobre los cuales reflexionó el Consejo de 

Estado se mueven en dos líneas, una A). física que implica la existencia o no de un problema 

de delimitación territorial, debido a un aparente cambio en el afluente del río Tumaradocito 

que hacía parte de los puntos geográficos que delimitan el departamento del Chocó, esto 

conforme a la ley 13 de 1947 por medió de la cual se crea el departamento en el territorio de 

la intendencia del Chocó. Al respecto el Consejo de Estado destaca lo dicho por el Instituto 

Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) mediante informe final de 2003, resumiendo: 

Resalta que en los apartes del informe se establece que el área en discusión realmente no 

se encuentra clara y válidamente delimitada o demarcada a favor de alguna de las dos 

secciones. En otro sentido, el informe señala que los límites fronterizos después de 

estudios cartográficos y de foto interpretaciones aerofotográficas, confirma que el área 

“fue sometida a una continua y marcada acción antrópica que alteró significativamente 

la red hídrica de la zona. En consecuencia, no fue posible precisar las cabeceras del 

Río Tumaradocito en 1947, fecha de creación del Departamento del Chocó”. (negrita 

fuera de texto) (Consejo de Estado, 22 de noviembre de 2007, pág. 5).  

Dejando lo anterior una claridad para el Consejo de Estado sobre la imposibilidad 

técnica de solucionar este conflicto mediante la aplicación de los límites físicos y dejándonos 

esto con la segunda línea de argumentos B). Jurídicos encaminados a resolver si la 

Ordenanza 011 del 2000 cumplió o no con las normas que regulan estos asuntos. 

 Al revisar estos argumentos se ve una asamblea chocoana que argumenta que la 

constitución le permite crear nuevos municipios siendo eso precisamente lo que hizo posible 

su actuar y encontrando por parte del Tribunal administrativo del Chocó un aceptación de 

dicha tesis, mientras por su parte, el departamento de Antioquia consideró que el tribunal del 

Chocó no sopesó todos los argumentos expuestos, como era que “…la Registraduría 

Delegada conocía que Bajirá y Blanquicet correspondían al Departamento de Antioquia…”  



 

11 
 

por lo que al considerar que no se dio una respuesta de fondo a ese y otros argumentos 

además, que el Tribunal no podía pronunciarse parcialmente sobre los argumentos expuestos 

en la demanda de nulidad es que deciden presentar la apelación (Consejo de Estado, 22 de 

noviembre de 2007, págs. 6-7).  

Con respecto a las consideraciones del Consejo de Estado, este apuntó a revisar el 

Informe Técnico Preliminar de Deslinde hecho por el IGAC, afirmando que: 

Dicho informe hace énfasis en que la totalidad de los predios situados en el territorio en 

disputa están inscritos en los registros catastrales de los Municipios de Mutatá y Turbo en el 

Departamento de Antioquia, donde tributan el impuesto predial; los ciudadanos residentes en 

el área en disputa ejercen su derecho al sufragio en los Municipios de Mutatá y Turbo; para 

abril de 2002 la Administración del territorio era ejercida por el Inspector de Policía 

nombrado por el Alcalde de Mutatá; los servicios de educación, salud y justicia, han sido 

prestados tradicionalmente a través del Municipio de Mutatá; la inversión en el área por parte 

del Municipio de Riosucio ha sido mínima; y las Juntas de Acción Comunal y de las 

diferentes veredas circunvecinas aparecen registradas en el Ministerio del Interior como 

pertenecientes al Municipio de Mutatá, Departamento de Antioquia; y  procedió a hacer el 

trazado técnico que consideró más adecuado.  (Consejo de Estado, 22 de noviembre de 2007, 

págs. 9-10)  

Lo anterior demostrando que prácticamente toda la institucionalidad en Belén de 

Bajirá era dependiente del departamento de Antioquia y que este reconocimiento igual se 

daba desde la información que de la región poseía el gobierno Nacional, igualmente el alto 

tribunal destaca: 

Según se advierte a folio 294 (40) del cuaderno de antecedentes administrativos del acto 

acusado, el Departamento Administrativo de Planeación del Chocó dio su visto bueno 

favorable para la creación como Municipio de Bajirá, entre otras razones, porque “El Chocó 

rescata un Territorio que hasta el momento su vida jurídica y administrativa depende de 

Antioquia” …” (Consejo de Estado, 22 de noviembre de 2007, pág. 11) 

 



 

12 
 

Siendo evidente para el Consejo de Estado que por la misma motivación de la 

resolución esta buscaba dirimir un diferendo limítrofe y esto a su vez sería una vulneración 

del numeral 4 del artículo 150 de nuestra Constitución Política, que al tratar una de las 

funciones del congreso mediante las leyes estableció: “Definir la división general del 

territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para 

crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. 

Para reforzar la idea de que efectivamente había un diferendo limítrofe agregó “Tan cierto 

es que en este caso lo que está de por medio es un conflicto limítrofe, que el mismo ya está 

siendo objeto de trámite ante la instancia que constitucionalmente corresponde, conforme 

se dejó establecido precedentemente” (Consejo de Estado, 22 de noviembre de 2007, pág. 

11)  

Conforme a su parte motiva decide el Consejo de Estado revocar la sentencia apelada, 

y en su lugar declarar la nulidad de la resolución 011 del 2000, ya que precisamente 

correspondía al congreso tramitar este diferendo limítrofe conforme a las reglas 

constitucionales del caso como ya lo estaba haciendo.   

Como se puede ver esta primera parte del conflicto entre Antioquia y Chocó por estos 

territorios no se solucionó definitivamente en 2008 pero, a esa fecha de forma indirecta o 

directa: la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el Congreso de la República y el 

IGAC, estaban de acuerdo con que era un problema limítrofe cuya competencia por virtud 

del numeral 4 del artículo 150 de la Constitución y otras normas, correspondía al congreso 

resolver, siendo el congreso el órgano que rechazó el informe presentado por el IGAC el 14 

de junio de 2007. (COT Cámara, 9 de agosto de 2016). 

 



 

13 
 

2. LA NUEVA CONTROVERSIA ENTRE ANTIOQUIA Y CHOCÓ POR ESTE 

TERRITORIO 

Debido a la promulgación de la ley 1447 de 2011 y al decreto 2381 de 2012, además 

que en el primer trámite llevado a cabo por el IGAC no hubo una solución de fondo al 

diferendo limítrofe entre Antioquia y Chocó por Belén de Bajirá en 2014 mediante resolución 

542 el IGAC retoma la apertura de este proceso de deslinde, esto hizo nuevamente iniciar 

todo el proceso llamando a los representantes de los dos departamento y finalizó con un 

nuevo informe presentado al congreso en febrero de 2016. (IGAC, 2016) 

En agosto de 2016 la subcomisión encargada de analizar el informe presentado por el 

IGAC presentó concepto sobre dicho informe al presidente de la comisión de ordenamiento 

territorial de la cámara, en el concepto después de un análisis detallado se llega a dos 

conclusiones, la primera que entre el informe del IGAC de 2007 y el de 2016 hay congruencia 

respecto de la propuesta planteada, la segunda que debido a que la pertenencia va más allá 

de una realidad física y más ligado a factores socioculturales, además al ver presencia de una 

parte mayoritaria de la población que se identifica cómo raizal, palenquero, afrocolombiano 

o afro descendiente y una minoría indígena,  se concluye en el concepto la necesidad de 

consultar al ministerio del interior respecto de la posible obligatoriedad de hacer consulta 

previa a las personas de la zona a fin de que ellos mismos decidan sobre a dónde sienten 

pertenecer. (COT Cámara, 9 de agosto de 2016). 

Valga la aclaración que personalmente considero más adecuado para el caso 

examinado la consulta popular que la consulta previa, no obstante, entiendo las razones que 

permitieron a la Comisión de Ordenamiento de la Cámara contemplar tal opción.  



 

14 
 

El trámite que había seguido en la comisión de ordenamiento territorial del congreso 

de la república, en noviembre de 2016 tuvo un informe de ponencia dónde había: i). Hecho 

un recuento de lo dicho por los departamentos parte en el proceso, ii). lo dicho por el IGAC, 

iii). Hace una crítica al informe del IGAC por considerar que no cumple con lo dispuesto en 

el artículo 9 de la ley 1447 de 2011, que demanda que el límite provisional se deberá basar 

en documentos “históricos y catastrales” iv). Recomienda conformar una comisión 

conciliadora y v). finalmente concluye basándose en el informe técnico que al revisar las 

cartas departamentales queda claro que los mapas no eran claros sobre a qué departamento 

pertenecería el territorio en disputa (COT Cámara, Noviembre de 2016). 

Lo anterior dio como resultado que el 15 de diciembre de 2016 el senado de la 

república rechazara el informe del IGAC, (Gobernador Pérez, 2017). Esto supondría que al 

IGAC le tocaría hacer nuevamente el procedimiento y en línea con lo que se perfilaba ya en 

la ponencia de la Comisión de Ordenamiento Territorial, implicaba tener en cuenta 

probablemente el límite tradicional del artículo 6 de la ley 1447 de 2011 y en definitiva se 

esperaba para algunos una demora de al menos 2 años (El Nuevo Siglo, 2016). 

No obstante, llegamos al 9 de junio del año 2017 dónde se abrió un nuevo capítulo en 

esta controversia al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) publicar un nuevo mapa 

donde puso a Belén de Bajirá y otros tres corregimientos administrativamente de Antioquia, 

como parte del municipio de Riosucio- Chocó, (IGAC, 2017). Lo anterior desató una lluvia 

de críticas ya que se afirmaba por parte de algunos sectores que lo que había hecho el IGAC 

no solo era ilegal sino también que, obedecía era a una negociación entre el gobierno nacional 

y las comunidades del Chocó a fin de que estas últimas levantaran un paro cívico. (El País, 

2017)  



 

15 
 

Incluso el gobernador de Antioquia anunció que interpondría una demanda a esa 

negociación tres días antes de que el IGAC efectivamente publicase el mapa, lo que pareció 

por lo menos poner en duda la velocidad con que se publicó el nuevo mapa (Gobernador Luis 

Pérez, 6 de junio de 2017) demanda que finalmente se puso ante el Consejo de Estado 

buscando la nulidad del acto administrativo de publicación del nuevo mapa. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

16 
 

3. ABORDAJE ACADÉMICO DEL PROBLEMA 

Con respecto a la problemática entre Antioquia y Chocó por los territorios de Belén 

de Bajirá, Blanquicet, Macondo y Nuevo oriente, cabe destacar tres trabajos académicos que 

entre el año 2014 y el año 2021 han abordado esta problemática aportando cada uno desde 

su óptica un poco para entender lo ocurrido.  

En el año 2014 Héctor Javier Gómez Díaz estudiante de especialización en geomática, 

hace su tesis sobre el conflicto limítrofe entre Antioquia y Chocó por Belén de Bajirá dónde 

analizaría el problema partiendo del conocimiento técnico de herramientas geomáticas. 

Inicialmente dándonos información relevante sobre el territorio y sus características físicas, 

para después hacer un recuento normativo dónde el primer momento que rastrea es el de la 

ley 8 de 1821 para luego mencionar otras normas importantes aunque, no hace mención del 

decreto 916 de 1908 dónde se había pasado a jurisdicción de Antioquia el municipio de 

Riosucio. 

Asimismo le da gran importancia al “…Diario Oficial del 12 de octubre de 1917…” 

(Díaz, pág. 14) como documento que según él deja claro la pertenencia de Belén de Bajirá al 

municipio de Riosucio y por consiguiente al departamento del Chocó, algo que refuerza al 

afirmar que Belén de Bajirá se crea el 20 de noviembre de 1976 mediante acuerdo 001 del 

Concejo municipal de Riosucio, obviando en este punto la ordenanza 047 del 30 de 

noviembre de 1975 de la asamblea de Antioquia que como se ve un año antes erigió a Belén 

de Bajirá como corregimiento de Mutatá.  

Los problemas antes relacionados hacen que el señor Díaz en su trabajo no tenga una 

mirada completa del panorama y quizás por eso o por falta de conocimiento jurídico parece 



 

17 
 

interpretar erróneamente la decisión del Consejo de Estado al afirmar “…y que esa 

competencia corresponde al Congreso, que debiera adoptar una determinación con base 

en los conceptos técnicos del IGAC y la recomendación de la Comisión Accidental del 

Senado, los cuales indican que el territorio de Belén de Bajirá pertenece al departamento 

del Chocó” (Díaz, pág. 17) (negrita fuera de texto).   

Como se puede ver el señor Díaz afirma que la determinación que tome el congreso 

deberá estar supeditada a lo dicho por el IGAC pero, en la decisión el Consejo de Estado no 

afirma eso ya que precisamente es una facultad del Congreso la de conocer los problemas 

limítrofes entre departamentos y por eso no puede actuar como un notario del IGAC, ni 

aceptar órdenes de otros órganos sobre el fondo de estas cuestiones ya que eso va en contra 

de la división de poderes.  

Finalmente, es importante destacar que este estudio baja el área en disputa de unos 

2.500 km2 a 850 km2 e incluye también a territorio que jurídicamente le pertenece al 

municipio de Turbo-Antioquia, esto último se confirmará en 2017 con la inclusión en la 

disputa de Blanquicet, Macondo y Nuevo Oriente hasta entonces corregimientos de Turbo, y 

pasando a hacer parte del municipio de Riosucio-Chocó. Finalmente como una opinión el 

autor dice que se debería dar una consulta popular dónde sea la gente del territorio la que 

decida a dónde sienten pertenecer.  

En el año 2018 Carlos Alberto Escobar Pulido estudiante de ciencia Política, hace 

también un trabajo dónde estudia lo ocurrido con el conflicto entre Antioquia y Chocó, 

aunque siendo transversal al hecho los intereses políticos y económicos existentes. Para 

Escobar el problema limítrofe inicia en el año 2000 con la ordenanza 011 de la asamblea del 



 

18 
 

Chocó y una de las normas que considera clave para entender este conflicto es la ley 13 de 

1947 que crea el departamento del Chocó.  

Igualmente este trabajo es bastante específico en explicar el desarrollo de la sociedad 

de Belén de Bajirá, un desarrollo marcado por actores armados como los paramilitares que 

eran atraídos por los recursos naturales de la zona, igualmente citando a varios autores analiza 

las condiciones culturales e históricas de la zona, llegando a insinuar cuando cita a Miranda, 

L.K. 2016 que “culturalmente el territorio se parece más a Chocó que Antioquia”  lo que 

parece obviar que no todos los habitantes del departamento son paisas ya que, culturalmente 

también son distintos la mayoría del Urabá-Antioqueño y esto no los hace candidatos per se 

a su segregación del departamento, como tampoco lo sería diferencias genéticas cuando se 

afirma “…Además, la mayoría tienen ascendencia Emberá-Wounaan y otro grupo 

significativo de personas se considera afrodescendiente…” (ESCOBAR, pág. 5) 

Ahora citando al profesor Gonzales E. (2007) se expone que este considera que los 

problemas limítrofes entre Antioquia y Chocó vienen desde la época de la colonia, lo cual 

lleva más atrás el problema de lo que lo hace la mayoría y permite una mejor comprensión 

de la problemática y de lo arbitrario que podría resultar elegir una fecha de partida. Ahora 

para explicar el marco legal de Belén de Bajirá Alberto Escobar se basa en el trabajo de 

Héctor Gómez hecho en 2014 el cual se analizó antes que el presente trabajo y al avizorar 

errores en dicho trabajo es de esperar que algunos de estos se repitan ya que, no se advierten 

por parte de Alberto Escobar estos errores ni se cita otra fuente en esta parte.  

No obstante, Escobar hace cierto énfasis en la ley 1447 de 2011 y el artículo 290 de 

la Constitución como normas que regulan este tema, al tiempo que no cae en el error de decir 



 

19 
 

que el Consejo de Estado le ordenaba al Congreso ceñirse al informe técnico del IGAC como 

afirmaba Héctor Gómez (2014), aunque sin profundizar demasiado en esto.  

En general en todo el trabajo de Escobar se ve la dimensión política y económica del 

conflicto de Belén de Bajirá que si bien es cierto que permea lo jurídico no debe ser excusa 

para la aplicación del Derecho ya que, la aplicación del Derecho debe cumplir unos criterios 

de coherencia interna y esto se debe dar al margen de otros factores, porque si esos otros 

factores permean de forma significativa al Derecho vigente dejaría este de estar legitimado 

para actuar objetivamente, lo que no quita la importancia de entender el contexto del 

problema aunque sí hace innecesario profundizar para efectos del presente trabajo en este 

contexto. 

En el año 2021 María Conchita Varela Arévalo estudiante de ciencia política, hace 

un estudio sobre el problema limítrofe entre Antioquia y Chocó, partiendo de la óptica de la 

soberanía de Belén de Bajirá y tomando como punto de partida la ordenanza 011 del 2000 

dónde la asamblea del Chocó eleva a categoría de municipio a Belén de Bajirá. 

Inicialmente Varela nos muestra un recuento histórico de lo ocurrido destacando que 

para ella todo inicia con la ordenanza departamental del año 2000 y destaca otro momento 

importante en el año 2017 pero, hace énfasis en la ley 13 de 1947 que crea el departamento 

del Chocó. En un primer momento Valera cita al IGAC para afirmar que a 2015 había 84 

límites dudosos en Colombia y rastrea un primer momento en la historia del municipio 

remontando su inicio a 1508 y de ahí saltando a 1821 cuando se crea el cantón de Atrato, sin 

mencionar la proclamación del Estado de Antioquia dada en 1812 con la aprobación de su 

constitución. 



 

20 
 

Continuando con la exposición de sus argumentos Valera afirma que el concepto 

territorio nos remite al concepto de Soberanía y hace mención del artículo 3 de la 

Constitución Política de 1991 “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual 

emana el poder público” lo que a su consideración significa un cambio radical en el concepto 

de soberanía teniendo actualmente una acepción de soberanía popular en contraposición con 

la soberanía nacional que traía el artículo segundo de la Constitución política de 1886.  

Seguidamente expone la importancia del artículo 290 de la Constitución y de la ley 

1447 de 2011 que desarrolla dicho artículo. También destaca la ley 70 de 1993 como una 

norma relevante y acto seguido hace un recuento de algunas consecuencias que ha tenido en 

el territorio la decisión del IGAC. Concluyendo que el territorio pertenece al departamento 

del Chocó y que “…Este caso ha servido como base para analizar otros casos similares de 

posibles conflictos de límites entre estos dos departamentos que sean objeto de revisión por 

parte del Congreso con la ayuda técnica del Instituto Geográfico Agustín Codazzi”. (Varela, 

pág. 19) 

Como se pudo apreciar ninguno de los tres trabajos previos al presente fue realizado 

pensando en dar una respuesta predominantemente jurídica y si bien se mencionan normas, 

se escogen unas sin mencionar otras al tiempo que no se especifica por qué las otras normas 

son descartables, igualmente no parece haber un criterio objetivo para escoger un año y no el 

otro para iniciar la revisión de los límites. Aun así, parece importante recordar que cuando se 

promulga la ley 13 de 1947 que todos resaltan su importancia, estaba vigente el acto 

legislativo 01 de 1944 que tanto por antigüedad como por ser una norma de mayor jerarquía 

se debía respetar y este consagró que la creación del departamento del Chocó no podría 

afectar al departamento de Antioquia. (Acto legislativo 01, 1944) 



 

21 
 

Lo anterior nos dice que más allá de los límites que trae la ley 13 de 1947, la pregunta 

debía ser si esos límites afectaron o no al territorio de Antioquia previo a 1944, lo que 

nuevamente solo serviría para enviar más atrás la discusión.  

Tal como se dice en el presente trabajo la pregunta a resolver es cuáles son los criterios 

jurídicos que tiene la Constitución Política de 1991 para el cambio entre entes territoriales 

pero ¿por qué elegir esta fecha? ¿por qué no partir de la Constitución de 1886? Resulta que 

la Constitución es la norma de mayor jerarquía y por consiguiente todas las demás normas 

deben ceñirse a esta, además la promulgación de una nueva Constitución rompe con la 

antigua y esto hace que sea necesario volver a examinar a la luz de la nueva Constitución las 

normas que hacían parte del ordenamiento jurídico fundado en vigencia de la antigua.  

Cabe destacar que dentro de la actual Constitución existe un principio de 

participación popular como lo señala Valera (2021) pero, siendo mucho más rigurosos de 

acuerdo con la jurisprudencia constitucional esto nos llevaría a interpretar la Constitución en 

su conjunto para entender el alcance de dicha participación, lo que de momento nos permite 

poner en duda si esa soberanía ahora residente en el pueblo es o no compatible con que 

unilateralmente una entidad perteneciente al gobierno nacional como lo es el IGAC publique 

un mapa que a todas luces buscaba zanjar la discusión de a dónde pertenecía un territorio en 

disputa y sin que la población de la zona se pudiera pronunciar al respecto, siendo claro que 

la respuesta debe salir de la interpretación de la constitución en su conjunto.  

 

 



 

22 
 

4.  PRESENTACIÓN DE LA TESIS: ACCIÓN PÚBLICA DE 

INCONSTITUCIONALIDAD (2019). 

Expediente D-13219. 

En abril de 2019 Brandon Lainez Rojas interpone acción pública de 

inconstitucionalidad en contra del artículo 2 de la ley 1447 de 2011, artículo que había sido 

la base normativa del IGAC para la publicación del nuevo mapa el 9 de junio de 2017, la 

demanda por reparto le correspondió al magistrado Antonio José Lizarazo y fue inadmitida 

aunque después de que el actor la subsanara este mismo magistrado la admite. 

La demanda fue instaurada por una supuesta omisión legislativa relativa que tuvo la 

norma demandada al desarrollar el artículo 290 Superior, dicha omisión a juicio del 

accionante vulneraba los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución, artículos que debían 

tenerse en cuenta por la interpretación sistemática necesaria en la interpretación 

constitucional.  

Con el fin de hacer más fácil la lectura del presente, paso a pegar textualmente el 

artículo 290 Superior y el artículo 2 de la ley 1447 a fin de que se entienda mejor la relación 

entre estos. 

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 

ARTÍCULO 290. Con el cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale la 

ley, y en los casos que ésta determine, se realizará el examen periódico de los límites de 

las entidades territoriales y se publicará el mapa oficial de la República.    (Constitución 

Política, 1991) 

LEY 1447 DE 2011 

ARTÍCULO 2o. EXAMEN Y REVISIÓN PERIÓDICA DE LÍMITES. El examen 

periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por el artículo 290 de la 

Constitución Política, se hará mediante diligencia de deslinde por el Instituto Geográfico 



 

23 
 

Agustín Codazzi, IGAC, de oficio o a petición, debidamente fundamentada, del 

representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales interesadas o de las 

Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento 

Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, en los siguientes 

casos: 

a) Cuando no exista norma que fije los límites sino que este es el resultado de la evolución 

histórica o de la tradición; 

b) Cuando las descripciones contenidas en los textos normativos sean imprecisas, 

insuficientes ambiguas o contrarias a la realidad geográfica; 

c) Cuando la norma que fije el límite o lo modifique mencione comprensiones 

territoriales, sectores o regiones que previamente no estén definidos, delimitados o 

deslindados; 

d) Cuando ocurran eventos que alteren posición espacial de los elementos que conforme 

el límite. 

El IGAC informará a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso 

Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de 

Representantes y al Ministerio del Interior y de Justicia tanto de la iniciación del deslinde 

como de los avances y resultados del mismo. 

Realizado el deslinde de una entidad territorial solo procederá su revisión o examen 

periódico cada 20 años. Se podrán antes de ese término cuando ocurran eventos que 

alteren la posición espacial de los elementos que conforman el límite y con los mismos 

requisitos establecidos en el inciso anterior. 

(Ley 1447, 2011) 

Como se puede apreciar la base normativa para la promulgación del artículo 2 de la 

ley 1447 de 2011 es el artículo 290 de la Constitución por lo que, al plantearse una demanda 

por omisión legislativa relativa el examen que se hace es respecto de si por virtud del artículo 

290 Superior había o no unos límites que debía contener el artículo 2 de la ley 1447 de 2011 

en su desarrollo.  

Para constatar la supuesta vulneración hay que entender de qué manera se alegaron 

vulnerados los artículos constitucionales, esto sería grosso modo: Artículo 1. No respetar la 



 

24 
 

Autonomía de las entidades territoriales y principio de descentralización; Artículo 2. No 

facilitar la participación de las personas en las decisiones que los afectan; Artículo 3. La 

soberanía del pueblo ejercida de forma directa; Artículo 4. Por no respetar la supremacía 

Constitucional; y Artículo 7. El reconocimiento de la Diversidad Étnica y Cultural. 

El autor de la demanda decidió basar su argumentación casi exclusivamente en la 

jurisprudencia de la propia Corte Constitucional, por lo que veremos la jurisprudencia citada 

y la justificación que de esta hace el accionante para apoyar su demanda, esto con el fin de 

poder discernir por cuenta propia lo acertado o no de los argumentos expuestos.  

Respecto de la omisión legislativa el accionante cita la sentencia C-891A de 2006 

destacando la idea textual de “El supuesto básico de una omisión legislativa de carácter 

relativo consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera parcial… o 

porque deja de regular algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del 

ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la materia” afirmando que 

precisamente fue al desarrollar el artículo 290 superior que el legislador olvidó tener en 

cuenta otras normas que son las que se alegan vulneradas y que este deber nace de la 

interpretación sistemática de la constitución reconocida en sentencias como la C-535 de 

2012. 

 Si bien el accionante hace otras afirmaciones respecto a la omisión legislativa 

considero haber resumido lo más relevante de su argumentación en el párrafo anterior, ahora 

centrándose en cómo se da esa omisión una idea principal es la que tomó al citar a la Corte 

en la Sentencia Su-1122 de 2001 “…la solución de las controversias jurídicas de interés 

constitucional, exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las consecuencias –

mandatos, permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”. 



 

25 
 

Ratificando con lo anterior la necesidad de que, en una interpretación sistemática al 

desarrollar el artículo 290 superior mediante el artículo 2 de la ley 1447 de 2011, era 

necesario aplicarle las prohibiciones que según afirma tenían los principios de los artículos 

que alega vulnerados. 

 Agrega también en este punto que cuando el artículo 290 superior dice “Con el 

cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale la ley…” La palabra ley se debe 

asimilar a Derecho y esto incluiría aún con mayor fuerza a las normas Constitucionales. 

 Si bien son varios los artículos que se alegan vulnerados por parte del accionante 

todos estos según él se vulneran por el mismo hecho de no tener una consulta a las 

comunidades que pueden ver afectado su territorio sin que se les consulte al respecto ya que, 

precisamente afirma eso fue lo que sucedió con Belén de Bajirá que debido a que la norma 

demandada no consagraba consulta a las comunidades cuando el IGAC publique un mapa y 

a consecuencia de esto cambie la pertenencia del territorio, este territorio pasó de estar en 

disputa entre dos departamentos y votando en el departamento de Antioquia, a pertenecer, 

votar y depender del departamento del Chocó. 

 Pasando a concretizar en qué forma los principios de los artículos que alega 

vulnerados lo son, agrega: El principio de descentralización del artículo primero irradia otras 

disposiciones y entre estas destaca el numeral 3 del Artículo 287 superior, que hace mención 

a la administración autónoma de los recursos de las entidades territoriales, algo que afirma 

que no se puede hacer debido a la facultad de que una entidad que haga parte del gobierno 

nacional decida unilateralmente sobre cómo cambiar los límites territoriales. Y destacando 

igualmente la importancia del artículo 311 superior con respecto a este principio. 



 

26 
 

Respecto del principio de participación en las decisiones que nos afectan del artículo 

segundo superior este destaca su irradiación en los artículos 297, 307, 319 y 321 

constitucionales, destacando que en todos estos artículos se consagró de forma expresa la 

consulta a la comunidad cuando el territorio se fuese a modificar, esto ya sea por la creación 

de un departamento nuevo (Art. 297) o por la integración de un municipio a un Área 

Metropolitana (Art. 319).  

En este punto argumenta que si a pesar de que haya voluntad del gobierno local e 

incluso del congreso en el caso del artículo 297 el constituyente creyó necesario consultar a 

la comunidad, cuanto más importante es hacerlo cuando lo único que medie es la decisión de 

una entidad que hace parte del gobierno nacional como lo es el IGAC, este mismo 

razonamiento lo encuentra al revisar la integración de un municipio a un área metropolitana 

del artículo 319 ya que, el cambio en las potestades jurídicas de un municipio al pertenecer 

a un área metropolitana son mínimas, al igual que su cambio identitario, no obstante, debe 

haber consulta a la comunidad, algo que racionalmente deberá ocurrir con mayor razón 

cuando el sitio al que pertenece un territorio es cambiado a un departamento o municipio 

distinto.  

Con respecto al principio del artículo 3, la soberanía del pueblo ejercida de forma 

directa, el accionante lo conecta con el artículo 103 superior que dice “Son mecanismos de 

participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la 

consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. 

Destacando con lo anterior que, precisamente el constituyente ha reconocido el poder 

soberano en el pueblo colombiano en su conjunto y cómo este poder es soberano pero no 

absoluto, ha precisamente dicho el constituyente cómo se va a ejercer de forma directa 



 

27 
 

precisando esto la relevancia de mecanismos como la consulta popular del artículo 103 que 

está consagrada en artículos como el 297 (creación de departamentos) o 319 (integración de 

un municipio a un área metropolitana).   

Por su parte el principio de supremacía Constitucional del artículo 4 lo alega 

vulnerado por la cantidad de normas constitucionales que se vulneran al tiempo y el valor 

que estas tienen incluso dentro de la idea misma de Constitución que está fuertemente ligada 

a la de un Poder Constituyente que para nuestro caso recae en el pueblo colombiano.  

Finalmente considera vulnerado el principio de la protección étnica y cultural porque 

aun cuando hubiese una comunidad indígena que por ejemplo, no quisiese explotar un 

yacimiento minero dentro de su zona ancestral, podría llegar el gobierno nacional a través 

del IGAC y determinar que se habían equivocado en los mapas y que esa zona no les 

pertenece a ellos por lo que se les podría desarraigar del territorio a fin de explotarlo. Aquí 

se cita como ejemplo el artículo 330 superior, que precisamente trata sobre la relación de esa 

protección étnica y la explotación de los recursos naturales. 

En esta parte el autor la termina dejando claro que si bien citó otros artículos 

Constitucionales los únicos que alega vulnerados son los artículos 1, 2, 3, 4 y 7, pero 

precisamente los otros artículos sirven para ver cuál es el ámbito de aplicación real que la 

Constitución consagró de los principios constitucionales que se alegan vulnerados. 

Para justificar la necesidad de hacer una explicación extensa de los artículos que 

irradiaban los principios constitucionales que alega vulnerados el autor hace nuevamente 

mención de la Sentencia C-535 de 2012 donde haciendo un resumen dice que en esta 

sentencia se estudió una acción pública de inconstitucionalidad en contra de un artículo de la 



 

28 
 

ley 5 de 1992 que en su desarrollo no tuvo en cuenta una facultad dada al Consejo de Estado 

en el numeral 4 del artículo 237 de la Constitución. El estudio de la acción pública dio como 

resultado que la Corte declaró que la norma era Constitucional porque no era necesaria la 

reproducción normativa, algo que no se aplica para la norma demandada ya que de forma 

expresa el artículo 290 no consagró consulta a las comunidades.  

Por lo que con base en ese mismo resumen de la acción C-535 de 2012 se deja claro 

que para hablar de Omisión Legislativa Relativa el principio no se podía poder aplicar de 

forma directa y en cambio debería ser aplicado por analogía, de ahí que se haga necesario ver 

en qué casos se aplican estos principios para poder ver o desmentir una relación entre estos 

y la norma demandada.  

Reforzando su argumentación cita a la Corte en la Sentencia T-406 de 1992 dónde 

haciendo referencia a los principios se hace hincapié en que: “…En síntesis, un principio 

constitucional jamás puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o 

constitucional o de otro principio no expresamente señalado en la Constitución, pero puede, 

en ciertos casos, necesitar de otras normas constitucionales para poder fundamentar la 

decisión judicial” (Sentencia T-406, 1992) siendo para el autor las otras normas irradiadas 

por los principios de los artículos que alega vulnerados las que precisamente permiten 

concretizar el ámbito de aplicación de los principios y hace que contrario del caso de la 

sentencia C-535 de 2012, en el caso de la norma demandada sí exista una omisión ya que 

esta nace de la interpretación sistemática de la Constitución y no del propio texto del artículo 

290 Superior.  

Después de la exposición en abstracto que recién se ha resumido de las razones 

respecto del por qué se considera vulnerada la Constitución, se pasa a ver con el caso de 



 

29 
 

Belén de Bajirá a manera de ejemplo como concretamente se da dicha vulneración ya que, 

cuando el Consejo de Estado en el año 2007 falló una demanda que buscaba dejar sin efectos 

una ordenanza departamental del Chocó que elevó a Belén de Bajirá a la categoría de 

municipio fue fundamental que el IGAC reconociera la creación de este corregimiento desde 

el año 1975 por parte de la Asamblea de Antioquia y cómo este departamento se había hecho 

cargo del territorio desde la fecha, lo anterior en contraposición con la decisión que el mismo 

IGAC tomó en 2017 dónde determinó contrario a sus argumentos dados hace más de diez 

años antes que este territorio le pertenecía al Chocó. 

Concluye el autor así que hubo un error por parte del IGAC esto debido a que las 

declaraciones dadas ante el Consejo de Estado y las que fundamentan su decisión del año 

2017 son contradictorias, por lo cual considera probado un error sin especificar cuál de las 

dos posturas del IGAC fue la correcta pero dejando claro que esto ha afectado a la gente de 

la zona sin que se puedan pronunciar al respecto y viendo con esto una falta de límites 

efectivos al poder, más aún cuando la propia Corte en Sentencia T-277 de 2008 con base en 

el fallo del Consejo de Estado no tuteló los derechos de Belén de Bajirá como municipio y 

que demuestra que en ese punto tampoco era claro para ninguno de los altos tribunales que 

ese territorio fuese parte del departamento del Chocó.   

Creo que es importante aclarar que ese límite al poder del que nos habla el autor y las 

consecuencias para la población, se entienden mejor al tener en cuenta que lo dicho por el 

IGAC en el proceso que terminó en el Consejo de Estado en el año 2007 fue fundamental 

para fallar declarando la nulidad de la ordenanza 011 del 2000 de la asamblea del Chocó y 

que elevaba a la categoría de municipio a Belén de Bajirá, lo que a su vez hizo que cuando 

la Corte Constitucional conoció de la tutela que buscaba proteger los derechos como 



 

30 
 

municipio de Belén de Bajirá no los amparó, ahora si decimos que el IGAC se equivocó en 

el pasado entonces fueron casi 10 años sin que el territorio recibiera un trato adecuado como 

municipio pero, sí en cambio decimos que el error fue el del año 2017 entonces veríamos 

afectaciones porque al departamento de Antioquia le tocó dejar de prestar los servicios en el 

territorio. (Los problemas de Belén de Bajirá Por ser del Chocó, 2020) 

Lo anterior aunado a que por cuenta de una identidad regional más o menos extendida 

por el territorio nacional el pertenecer administrativamente a un territorio u otro también tiene 

que ver con la identidad auto percibida de los ciudadanos, lo que refuerza la idea de una 

afectación en una fecha u otra a los ciudadanos sin que estos se pronunciaran.  

Volviendo a las apreciaciones que en la acción pública del año 2019 se hacen del 

actuar del IGAC en el año 2017, se afirma que lo único que permitió el cambio del territorio 

en disputa fue el vacío normativo del artículo 2 de la ley 1447 de 2011, se recuerda que este 

caso se cita a forma de ejemplo y se deja claro en la página 19 de la demanda subsanada que: 

“… la inconstitucionalidad no se predica del examen del IGAC sino de la imposibilidad de 

que una comunidad pueda pronunciarse cuando con el mismo (examen) se modifique el sitio 

al que pertenece” (Expediente D-13219) 

A este punto es importante saber que las acciones públicas de inconstitucionalidad 

jurisprudencialmente tienen unos requisitos que ha establecido la Corte para su presentación, 

lo que implica una carga argumentativa encaminada a cumplir con dichos requisitos, además, 

para el caso de las acciones públicas de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, 

la propia Corte ha determinado otros requisitos adicionales necesarios para poder hacer el 

estudio de la acción.  



 

31 
 

Formalidades generales de las acciones públicas. 

Los requisitos para la presentación de una acción pública de inconstitucionalidad 

tienen su fundamento normativo en el artículo 2 del decreto 2067 de 1991 expedido en 

vigencia del artículo 23 transitorio de la Constitución por el presidente de la república, no 

obstante, desde la Sentencia C-1052 de 2001 la Corte Constitucional agregó otros requisitos 

para la presentación de este tipo de acciones esto bajo las premisas de: i). Claridad; ii). 

Certeza; iii). Especificad; iv). Pertinencia; y v). Suficiencia.  

 Debido a que el cumplimiento de estos requisitos era necesario para que la Corte 

pudiera admitir la acción se pasó a hacer un recuento de cada presupuesto y a explicar cómo 

se cumplió. i). La Claridad se alega cumplida con que existía un hilo conductor que permitía 

al lector comprender el contenido de la demanda y sus fundamentos, aunque el autor parece 

haber dejado inconclusa su argumentación; ii). La Certeza se alega cumplida con el hecho de 

que efectivamente la norma demandada no contiene el límite que según la demanda debería 

contener; iii). La Especificidad se alega cumplida al dejar claro que los principios que se 

alegan vulnerados son algunos de los contenidos en los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la 

Constitución, los cuales debido a la fundamentación de la demanda se mostró su relación con 

el contenido que según se debió incluir en el artículo 2 de la ley 1447 de 2019.  

 Antes de avanzar hay que tener presente que el cuarto requisito no es como los 

anteriores ya que, si bien hay que confirmar una característica que es el carácter 

constitucional de los argumentos expuestos, es igualmente importante descartar en el escrito 

los siguientes argumentos: que se funden meramente en normas legales, o meramente en 

doctrina, o los que se basan en un punto de vista subjetivo a fin de resolver un caso particular, 



 

32 
 

y por último los argumentos hechos con base en la conveniencia de la norma acusada. 

(Sentencia C-1052, 2001) 

 Prosiguiendo con el cumplimiento de los requisitos para presentar la acción, iv). La 

Pertinencia se alega cumplida ya que, los argumentos dados para alegar una vulneración se 

basaron principalmente en la Constitución y jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se 

citaron normas legales a parte de la demandada, se reitera que el caso de Belén de Bajirá si 

se citó pero no para resolverlo directamente sino a manera de ejemplo, y finalmente si bien 

se dice que seguir las directrices constitucionales da mejores garantías esto se hace como una 

valoración de las razones del constituyente y no de las propias del autor.  

 Al igual que pasaba con el cuarto requisito el quinto es un poco especial ya que, por 

un lado refiere a la exposición de todos los elementos de juicio argumentativos y probatorios 

para realizar el examen de constitucionalidad, mientras que por otra parte está la persuasión 

propia de la demanda respecto de la posibilidad de que la norma sea inconstitucional 

(Sentencia C-1052, 2001), así el requisito de v). La suficiencia según el accionante se 

cumplió ya que se dieron todos los elementos argumentativos y probatorios con el ejemplo 

del caso de Belén de Bajirá para ver cómo el IGAC aplica la norma, mientras que el segundo 

aspecto de este requisito se argumenta cumplido porque la demanda plantea dudas respecto 

de la constitucionalidad de la norma. 

 Como se había dicho precedentemente la presentación de una acción pública tiene 

como requisitos generales los antes expuestos, no obstante, como la acción pública que se 

presentó fue por omisión legislativa relativa había otros requisitos que se debían cumplir a 

saber:  



 

33 
 

... (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la 

misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían 

que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita 

incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial 

para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos 

o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión 

la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se 

encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado 

de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al 

legislador  (Sentencia C-494, 2016).  

Nuevamente haciendo una comprobación uno por uno de los requisitos, el autor de la 

acción pública de 2019 afirma que: el primero se cumple con la presentación del artículo 2 

de la ley 1447 de 2011; el segundo se cumple con la presentación de casos similares dónde 

el constituyente estableció ese principio y su relación con lo dicho por la Corte en sentencia 

T-406 de 1992 de la necesidad de concreción que tienen los principios; el tercer requisito se 

alega cumplido ya que no hay razón para que el IGAC tenga una facultad que el constituyente 

limitó aun cuando intervinieran otros órganos estatales con legitimidad democrática.  

Respecto del requisito Cuarto el accionante argumenta que este no aplica para la 

presente acción ya que, según se puede interpretar del requisito segundo para las acciones 

por omisión legislativa relativa, hay dos acepciones: Una cuando se excluyan situaciones 

asimilables o Dos cuando omita una condición esencial para armonizar la disposición con la 

Constitución y ya que en el caso actual se está bajo el segundo supuesto no se le puede aplicar 

el (iv) requisito ya que este es solo aplicable a las normas del primer supuesto.   

Aquí vale una precisión y es que cuando en la acción se citan normas constitucionales 

irradiadas por los principios que se alegan vulnerados de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la 

Constitución, estas normas se citan con el fin de ver en qué casos se aplican estos principios 



 

34 
 

y con esto poder avizorar si para el caso concreto estos principios son o no aplicables, por lo 

cual no es que el artículo 2 de la ley 1447 de 2011  haya excluido algunos casos en favor de 

otros ya que no concibe la consulta a las comunidades en ningún caso, por lo que no le es 

aplicable el requisito (iv) de la sentencia C-494 de 2016, sino que al haber una similitud 

fáctica de las consecuencias que permite la norma demandada con respecto a otras normas 

de rango constitucional, es claro que para armonizar el texto demandado con la Constitución 

la norma demandada debería tener el mismo límite que tienen casos análogos en la 

Constitución y esto sería precisamente la consulta a las comunidades. 

Finalmente el accionante argumenta cumplir con el requisito (v) debido a que el deber 

fue impuesto por el constituyente que consagró los principios constitucionales, como un 

Estado descentralizado y una Soberanía que reside en el pueblo.  

Hasta aquí hemos visto lo fundamental de los argumentos expuestos en la demanda 

hasta la subsanación, ahora veremos las intervenciones que se dieron a favor ya que al ser un 

proceso de una acción pública de inconstitucionalidad se abre un periodo en el cual los 

ciudadanos y entidades que lo consideren necesario podrán intervenir, ya sea coadyuvando 

la demanda o refutando los argumentos de esta, valga la aclaración que todas estas 

intervenciones reposan en el expediente D-13219. 

Intervención de la Federación Colombiana de Municipios. 

 Esta intervención inicia recalcando la importancia de la autonomía territorial 

consagrada en el artículo 1 de la Constitución política de 1991, pasa a destacar las palabras 

que sobre este hecho dijo Helena Herrán de Montoya en la Asamblea Nacional Constituyente 

sobre este aspecto y según se lee en la gaceta constitucional número 19 página 7, para 



 

35 
 

posteriormente citando la sentencia C-478 de 1992 recalcar “Por eso se puede afirmar que 

con la Constitución de 1991 el proceso de descentralización dió un salto cualitativo 

importante, acercando a las entidades territoriales a un grado hasta hoy desconocido de 

autonomía”. 

Otro tema central de esta intervención es el análisis que se hace de un territorio 

ubicado en el municipio de San Benito Abad del departamento de Sucre, el cual quería ser 

segregado de este municipio y convertirse en un municipio autónomo bajo el nombre de El 

Roble, para este fin se llevó a cabo consulta popular aprobada por la asamblea departamental 

y cumpliendo con los umbrales de votación a favor del sí, no obstante, la asamblea archivó 

la resolución presentada por el alcalde para la creación del municipio El Roble. 

Ante dicha situación el alcalde decide mediante decreto crear dicho municipio, algo 

que va en contra del numeral 6 del artículo 300 Superior que consagra dicha facultad a las 

asambleas departamentales y que por consiguiente hizo que este decreto fuese demandado, a 

pesar de lo anterior el Consejo de Estado decide el 17 de marzo del 2000 dejar con plenos 

efectos el decreto debido a que la Consulta a las comunidades era vinculante y por 

consiguiente la asamblea estaba obligada a expedir la resolución para la creación del 

municipio aunque al no hacerlo, se entiende como una facultad subsidiaria la que el alcalde 

lo haga mediante decreto a fin de salvaguardar lo decidido en la consulta (Consejo de Estado, 

17 de marzo del 2000). 

Este caso se cita a fin de demostrar el cambio de paradigma en cuanto a la importancia 

de los mecanismos de participación directa como lo es la consulta popular para la creación 

de un municipio en contraposición a las facultades de los órganos de participación indirecta 

como lo es una asamblea departamental, que aun siendo ambos de categoría constitucional 



 

36 
 

es predominante la importancia de la participación directa sobre los órganos representativos 

por lo menos en lo que respecta al cambio del territorio. 

Finalmente esta intervención hace referencia al artículo 199 de la constitución política 

de 1886 para demostrar que aún ahí se revestía de gran importancia a los municipios y termina 

con “… la conclusión de que todo cuanto refiera a la integridad del territorio de un 

departamento, distrito, municipio o entidad territorial indígena deba ser sometido a criterio 

del pueblo, por vía de consulta. Luego deviene en contraria a la constitución una norma 

como la acusada…”.  (página 4 y 5 de la intervención)  

Concepto de la Universidad de Antioquia.  

En un primer momento se indaga sobre la naturaleza de la demarcación 

interdepartamental, dejando claro que sí es un acto de simple cartografía para elaborar un 

mapa es posible que siga criterios científicos y que esté a cargo de una entidad administrativa; 

en cambio se afirma que si esta demarcación de límites tiene efectos en la configuración 

político administrativa del territorio al hacer un “mapa político” es claro que esta facultad no 

puede obedecer a un órgano administrativo, ya que esto contraría principios constitucionales 

como la soberanía popular o identidad cultural. 

Posteriormente en esta intervención se hace un examen detallado de lo dicho por el 

accionante respecto de cada artículo que considera vulnerado, considerando que esto es cierto 

para los artículos 1, 2 y 3, de la Constitución aunque, sin hacer mención del artículo 4 ibídem 

y al momento de interpretar el cargo del artículo 7 se deja claro que se considera vulnerado 

en el entendido que se debe hacer esa consulta a las personas con arraigo en el territorio a fin 

de evitar un daño a la identidad étnica y cultural del territorio.  



 

37 
 

Acto seguido en el concepto al referirse al cargo por omisión legislativa relativa 

considera que es claro que la consulta a la comunidad no se incluyó en el artículo 2 de la ley 

1447 de 2011, lo que a su vez repercute en que se vulneren numerosos artículos 

constitucionales señalados en la demanda y otros más que trae el concepto, además de sacar 

de una interpretación sistemática la necesidad de proteger “el principio de participación 

ciudadana en el cambio del ordenamiento territorial”. (Página 10 concepto U de A). 

Finalmente a manera de conclusión se nos dice que se considera que efectivamente el 

congreso al desarrollar el artículo 290 Superior hizo un desarrollo posible dentro de la 

libertad que tenía pero, no el más ajustado a los presupuestos constitucionales y esto implica 

que la norma deba ser declarada inconstitucional o constitucional condicionada a que la 

decisión del IGAC no sea vinculante, además que se cree que efectivamente debería de haber 

mecanismos de participación ciudadana para casos en disputa entre departamentos. 

Intervención de la Gobernación de Antioquia 

Uno de los momentos cruciales en la argumentación de la gobernación inicia al citar 

la Sentencia C-507 de 2014, haciendo referencia a la obligatoriedad del congreso de adoptar 

las decisiones que el constituyente le ha confiado.  

Posteriormente se hace una referencia de los principios que se alegan vulnerados y la 

importancia de estos a la hora de guiar la actividad del legislador, además de otras 

anotaciones para el caso. Pasando a hablar puntualmente de la omisión legislativa relativa 

del artículo 2 de la ley 1447 de 2011 se considera que efectivamente se dejó en manos de un 

solo órgano (el IGAC) el cambio de las entidades territoriales y con esto se vulneraron los 

artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución como se afirma en la acción pública. 



 

38 
 

Aparte de argumentos constitucionales en esta intervención se dan también 

argumentos legales siendo estos los contenidos en la ley Orgánica de ordenamiento territorial 

1454 de 2011 haciendo esta parte de lo que la jurisprudencia denomina bloque de 

constitucionalidad en sentido amplio y que sirve como límite al desarrollo de leyes ordinarias. 

Para reforzar que con la revisión de límites efectivamente hay un cambio se ejemplifica esto 

con figuras geométricas que representan territorios que cambian ya sea al perder parte de su 

territorio o al ganar nuevo.  

Volviendo a los argumentos constitucionales se destaca la citación del numeral 4 del 

artículo 150 Superior para decir que la competencia para la determinación de los límites 

territoriales corresponde al congreso y no a una entidad como el IGAC cuya función se debe 

limitar simplemente a acompañar con su conocimiento técnico.   

Intervención de estudiantes de la universidad de Amazonas. 

 De esta intervención destaca que una vez más se hace referencia al cambio que con 

la constitución política de 1991 hubo con respecto de la participación ciudadana. Además 

recalca enfáticamente que a su entender la norma demanda es el artículo 2 de la ley 1447 de 

2011 por su estrecho relacionamiento con el artículo 290 superior y esto por lo que omitió 

decir, que según entienden estos citando al autor de la acción se resume en “…la necesidad 

de permitir la participación de la población afectada con la eventual modificación de los 

límites de las entidades territoriales” (Página 4 intervención de estudiantes de la universidad 

de amazonas). 

Para continuar con su argumentación de por qué la norma acusada es inconstitucional 

se hace referencia a dos a partes de dos sentencias a saber, la sentencia C-173 de 2010 y la 



 

39 
 

Sentencia C-351 de 2013, subrayando de la primera con respecto de la omisión legislativa 

“se presenta cuando el legislador incumple una obligación derivada de la constitución, que 

le impone adoptar determinada norma legal…” mientras que de la segunda se destaca en un 

sentido más amplio y con respecto a los escenarios dónde se hace necesario armonizar la 

norma demandada con la Constitución por la existencia de una omisión legislativa relativa 

los siguientes casos “… (iii) cuando al regular una institución omite una condición o 

elemento esencial exigido por la constitución”. 

Posteriormente se hace una exposición de la síntesis de la sentencia C-150 de 2015 

como una norma que explica los alcances de la participación democrática fundamentando 

con ello el cargo de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 2 de la constitución.  

Acto seguido se cita la sentencia C-379 de 2016 para la argumentación respecto de la 

supuesta vulneración del artículo 3 de la constitución con la norma demandada y esto se 

refuerza con la citación de la sentencia C-141 de 2010. Mientras que el artículo 4 de la 

constitución lo consideran vulnerado por la misma literalidad del artículo que demanda que 

en caso de inconsistencia entre la Constitución y otra norma deben prevalecer los preceptos 

constitucionales.  

Finalmente esta intervención concluye que por las razones expuestas 

fundamentándose en la jurisprudencia constitucional, es claro que la omisión del artículo 2 

de la ley 1447 de 2011 hace que la norma sea declarada inconstitucional.  

Como anotación de lo visto hasta el momento cabe destacar que tanto en la acción 

pública de inconstitucionalidad, como en las cuatro intervenciones a favor que recién vimos 

son basadas simplemente en el artículo 2 de la ley 1447 de 2011 y que la única norma legal 



 

40 
 

que se cita es la ley orgánica 1454 de 2011 que hace parte del bloque de constitucionalidad 

y que a juicio del departamento de Antioquia ayuda a ver la vulneración que de la constitución 

en sentido amplio hace la norma demandada. 

Solicitud de Audiencia Pública. 

En agosto de 2019 y sin ser un mecanismo dentro del proceso normal de la acción 

pública de inconstitucionalidad, el accionante Brandon Lainez decidió hacer una solicitud a 

la Corte Constitucional a fin de solucionar las dudas que pudiesen haber respecto de su 

demanda, esto debido a que tenía cuatro conceptos a favor y cuatro en contra (que veremos 

más adelante), destacando que para los cuatro conceptos a favor no había unidad normativa 

por lo que se ciñeron a la norma demandada, mientras que los intervinientes en contra 

suponen unidad normativa. 

Según afirma el accionante suponer unidad normativa por parte de los intervinientes 

en el proceso de acción pública de inconstitucionalidad va en contra de lo establecido por la 

Corte Constitucional y citando para ello la Sentencia C-1155 de 2005 donde se estableció 

"...en el caso de los procesos iniciados en ejercicio de la acción pública de 

inconstitucionalidad el ámbito de las intervenciones ciudadanas está definido por el 

contenido de la demanda...". 

Continúa su argumentación diciendo que si la Corte decide que no hay unidad 

normativa debería descartar las intervenciones en contra por suponer esta, y si considera que 

hay unidad normativa debe ser consciente que él como autor de la demanda no estaba 

obligado a suponerla y tampoco fue requerido para hacerlo en el auto de inadmisión inicial 



 

41 
 

por lo que, en ambos casos ante la duda del cumplimiento de requisitos que permitan un fallo 

de fondo sería más garantista llamarlo a él ante la Corte en una audiencia pública. 

Respecto de las críticas puntuales a las intervenciones en contra afirma que estas solo 

se centraron en atacar sus argumentos dados para alegar vulnerado el artículo 1º 

constitucional pero obviando los argumentos dados para los artículos 2º, 3º, 4º y 7º.  También 

destaca que es contradictorio la lectura parcial de los intervinientes en contra ya que citan el 

artículo 4 de la ley 1447 de 2011, recuérdese que la norma demandada fue el artículo 2 de 

dicha ley, para afirmar con base a dicho artículo 4 que el procedimiento del IGAC es 

meramente técnico empero, omiten tanto el párrafo 4º como el final de dicho artículo que 

dicen respectivamente “…De llegarse a un acuerdo en esta etapa, no se requerirá visita al 

terreno " y “"El resultado de la diligencia quedará consignado en un acta de deslinde y en 

un mapa, sea unánime o diferente la opinión de las partes…"  (Página 4 de la solicitud). 

Así las cosas, si puede haber un acuerdo que haga innecesaria la visita al terreno por 

parte del IGAC es claro que su actuar no es independiente al de la voluntad política y por lo 

tanto tampoco es meramente un procedimiento técnico. Además el autor destaca que, el 

párrafo final dice que la decisión no tiene que ser unánime entre las partes por lo que es claro 

que la intervención de entidades territoriales es formal ya que es el IGAC qué tomará la 

decisión final, esta anotación final la hizo el autor debido a que otro de los argumentos que 

se utilizaba por parte de los accionantes en contra era que el procedimiento de cierta forma 

era avalado por las entidades territoriales intervinientes.  

 

 



 

42 
 

5. PRESENTACIÓN DE LA ANTÍTESIS:  ARGUMENTOS EN CONTRA Y 

SENTENCIA C-572 DE 2019. 

 

Esta acción pública de inconstitucionalidad tuvo nueve intervinientes, cuatro 

estuvieron como coadyuvantes y fueron los vistos en la parte final del capítulo anterior, 

mientras que cinco fueron en contra de las pretensiones de la demanda siendo estos: La 

Asociación Nacional de ciudades Capitales, El DANE, Defensoría del pueblo, Ministerio del 

Interior y El procurador General de la Nación, cabe recordar que todas estas intervenciones 

también hacen parte del expediente D-13219.  

Asociación de Ciudades Capitales 

Esta intervención pide que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la 

demanda. Inicialmente se hace una exposición de la demanda para posteriormente mencionar 

los requisitos generales de las acciones públicas según la sentencia C-1052 de 2001 y alegar 

que en la demanda no se cumplieron con dichos requisitos, por lo que: “i). se realizará una 

explicación y alcance del contenido del artículo 2 de la Ley 1447 de 2011 y (ii). se analizará 

por qué la demandan no cumple con los requisitos mínimos exigidos por la Corte 

Constitucional”. (pág. 4, intervención de Asociación de Ciudades Capitales). 

Para iniciar su primera línea argumentativa encaminada a supuestamente explicar el 

alcance y contenido de la norma demanda afirma:  

“…el demandante hace una interpretación equivoca del artículo 2 de la Ley 1447 de 2011, 

pues de acuerdo con el artículo 1 de la precitada Ley, le corresponde al Congreso de la 

República fijar o modificar los límites del orden departamental y del distrito capital de 

Bogotá, a las asambleas departamentales el de los municipios y provincias 



 

43 
 

departamentales, y al Gobierno Nacional el de las entidades territoriales indígenas. En 

ese sentido, el IGAC no es competente para fijar los límites de las entidades territoriales, 

sino que está facultado para realizar la diligencia de deslinde en el examen periódico de 

los límites, tal y como lo establece el artículo 2 demandado.”  (pág. 4 y 5, intervención 

de Asociación de Ciudades Capitales). 

Continuando con su argumentación afirma que el procedimiento de deslinde se 

encuentra regulado en los artículos 3, 4 y siguientes de la ley 1447 de 2011, y pasa a copiar 

los primeros tres párrafos del artículo 4 de dicha ley. Y finaliza esta primera parte de su 

argumentación con los siguiente dos párrafos: 

En este sentido, en el procedimiento para el deslinde sí participan las autoridades 

administrativas de las entidades territoriales involucradas. Ahora bien, una vez se 

examine el terreno y se reconozca el límite, el IGAC informará de lo anterior a la 

autoridad competente (Congreso de la República, las asambleas departamentales o el 

Gobierno nacional) para que tome la decisión correspondiente sobre la fijación o 

notificación del límite. Es decir, el IGAC bajo ningún supuesto define un límite de manera 

definitiva y unilateral.  

En conclusión, la diligencia contenida en el artículo 2, el cual es objeto de revisión por el 

Alto Tribunal, no es el procedimiento apto para fijar o modificar límites, sino que es un 

paso preliminar para ejercer dichas funciones por parte del Congreso de la República, las 

asambleas departamentales o el Gobierno Nacional. (pág. 5, intervención de Asociación 

de Ciudades Capitales). 

En este punto es importante recordar inicialmente cuál era el objetivo en esta primera 

parte, es decir, “i). se realizará una explicación y alcance del contenido del artículo 2 de la 

Ley 1447 de 2011” pero siendo rigurosos lo que hizo el interviniente fue mencionar los 

artículos 1, 3 y 4 de dicha ley, algo que incluso lo hace de forma parcial y no explica el 

alcance de la norma demandada aunque puede poner en entredicho su interpretación aislada. 



 

44 
 

En su segunda línea argumentativa inicia partiendo del supuesto que ha demostrado 

cual es el alcance real del artículo 2 de la ley 1447 de 2011, por lo que afirma que no se 

cumple con el requisito de certeza ya que “la demanda carece de certeza pues los argumentos 

presentados se basan en una interpretación incorrecta del contenido del artículo 2 

demandado no sobre su contenido textual.” (pág. 6, intervención de Asociación de Ciudades 

Capitales). 

Valga recordar nuevamente que este interviniente supone que el accionante no 

interpretó bien la norma demandada al no tener en cuenta normas distintas a la que demandó, 

algo que va más encaminado a alegar unidad normativa que una interpretación errónea de la 

literalidad de la norma demandada, algo que levemente parece reconocer el mismo 

interviniente al afirmar “… el artículo demandado… lo aísla[sic] del contenido total de la 

Ley 1447 de 2011…” agregando al final “no tiene en cuenta que en la audiencia de 

deslinde… tal y como lo establece el artículo 4 de la Ley 1447 de 2011”. (pág. 6, intervención 

de Asociación de Ciudades Capitales). 

En el resto de su argumentación el interviniente reitera lo mismo, la idea de que se 

interpretó mal por parte del accionante el artículo 2 de la ley 1447 de 2011 y por eso es 

simplemente imposible que se cumpla con los requisitos exigidos por la Corte. Aunque 

finaliza su intervención según se lee en la página 7 con el siguiente párrafo: 

Finalmente, resulta pertinente indicar que, a nuestra consideración, el artículo 2 de la Ley 

1447 de 2011 sería violatorio de la Constitución Política si realmente permitiera que el 

IGAC modificara o fijara los límites de las entidades territoriales de forma permanente y 

unilateral. Lo anterior dado que se estaría adjudicando una competencia que desconocería 

la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos, y estaría ejerciendo 

las funciones del Congreso de la República y de las asambleas departamentales.   



 

45 
 

El DANE 

Este concepto inicia haciendo un recuento de algunas normas que regula tanto al 

DANE, como al IGAC para luego de esto dejar claro que “dentro de las tareas específicas 

encomendadas al DANE no se encuentra una en la que se le haya asignado la tarea de 

analizar, desde el punto de vista económico o estadístico, la incidencia y efectos de la 

disposición demanda y por lo mismo, esta entidad no cuenta con un análisis técnico referido 

a este tópico específico”.  (pág. 6 Concepto del DANE). 

Acto seguido el DANE agrega “…para el DANE está claro que el proceso de deslinde 

territorial que realiza el IGAC es un ejercicio independiente y netamente técnico, acorde con 

la naturaleza de dicho instituto y las funciones que como autoridad catastral tiene 

asignadas”.  Y a fin de reforzar su punto de vista agrega “Justamente es por esta razón, que 

el legislador contempló en el artículo 4 de la propia Ley 1447 de 2011, la participación de 

varios actores en dicho proceso de deslinde territorial…” (pág. 6 Concepto del DANE).  

Este Concepto finaliza de una forma extraña esto debido a que parece contradecirse 

al afirmar que los entes territoriales deben hacer la consulta a las comunidades y que la norma 

demandada se debe de armonizar con la constitución, algo que parece ser similar a lo que 

afirma el accionante, y agrega:  

Frente a los impactos que se generen por un posible ajuste al límite territorial, los 

representantes de la administración municipal deben adelantar los respectivos procesos 

de socialización y consulta con sus comunidades situación que pone en evidencia la 

insuficiencia de los argumentos presentados en procura de la declaratoria de 

inexequibilidad de la norma, misma que debe interpretarse armónicamente con los 

preceptos constitucionales y con aquellos que regulan y orientan el ejercicio de las 

competencias del IGAC… (pág. 6 Concepto del DANE). 



 

46 
 

Defensoría del Pueblo  

En este concepto la defensoría del pueblo pide declarar la EXEQUIBILIDAD de la 

norma demandada, es decir, que la norma demandada cumple con los mandatos 

constitucionales. Acto seguido empieza con un resumen de lo acontecido desde que se 

presenta la acción pública, siendo uno de los puntos más destacables inicialmente el recordar 

que la demanda fue inicialmente inadmitida y citando el auto de admisión recuerda que la 

demanda fue admitida pero bajo el principio pro actione que implica que “…cuando se 

presente duda en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demanda, se debe 

resolver a favor del accionante de manera que, el cumplimiento de los requisitos se analizará 

en la sentencia" (Pág. 3 Concepto de la Defensoría). 

Pasando a las consideraciones de fondo de la Defensoría esta entidad recuerda el 

Decreto 2113 de 1992 para recordar las funciones del IGAC, además de los decretos 208 de 

2004 y 1551 de 2009 siendo los tres decretos unos de reestructuración ya que el IGAC es una 

entidad mucho más vieja que la Constitución al empezarse a crearse desde inicios del siglo 

XX (IGAC, 2015), pero precisamente se citan estos decretos para mostrar que estos antes 

que la ley 1447 de 2011 le asignaron competencias al IGAC algo que a juicio de la defensoría 

ha permitido que las entidades territoriales sepan el área física sobre la que deben de actuar. 

Además recuerda el artículo 63 de la ley Orgánica 5 de 1992 para recordar que esta 

norma de mayor jerarquía que una ley ordinaria fue la que creó las comisiones de seguimiento 

y que no obstante, el accionante no le hizo reparos a la participación de dichas comisiones 

durante el proceso de deslinde, participaciones que se enmarcan en “…los principios de 

solidaridad y complementariedad…” (Pág. 6 Concepto de la Defensoría).  



 

47 
 

Un breve paréntesis, para hablar de una inexistencia del cargo por Omisión 

Legislativa Relativa, la defensoría del pueblo cita la Sentencia C-191 de 2019 que estudia 

una demanda por omisión legislativa relativa del artículo 10 de la ley 1908 de 2018, ya que 

el accionante consideró que esta norma de carácter penal debía también incluir como sujetos 

pasivos del tipo penal a los miembros de juntas de acción comunal aunque, obviando que el 

artículo 9 de dicha ley ya contemplaba un tipo penal especial para esas personas, siendo pues 

evidente que la ratio decidendi en dicha sentencia era que el ingrediente que pedía el 

accionante para armonizar la norma demandada con la Constitución ya la traía la propia 

norma aunque en otro artículo.  

Posterior a realizar la cita de la Sentencia mencionada en el párrafo anterior la 

Defensoría deja claro que entiende que el accionante busca que se dé la consulta a las 

comunidades como elemento que armonizaría la norma demandada con el texto 

constitucional, no obstante, considera que:  

Sin embargo, no es posible deducir que de los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 superiores, en 

concordancia con las normas constitucionales antes mencionadas, se extrae la necesidad 

de acudir a los mecanismos de participación directa de la ciudadanía, cuando se trata de 

realizar el examen periódico de los límites de las entidades territoriales, puesto que el 

procedimiento señalado en el artículo 290 ibídem, no cuenta con las implicaciones que 

se derivarían de la concreción de alguno de los eventos señalados en los artículos 297, 

307, 319 y 321, como son la creación o integración de una persona jurídica o entidad 

administrativa diferente a la que tradicionalmente venía perteneciendo una determinada 

población y territorio, así como el sometimiento de aquellos a unas autoridades 

administrativas diferentes de las que han elegido tradicionalmente para el efecto, entre 

otros aspectos. (Pág. 8 Concepto de la Defensoría). 

La argumentación de la defensoría se mantiene en el resto de su intervención en más 

o menos las mismas líneas, afirmando que los cambios que realiza el IGAC son mínimos y 



 

48 
 

por eso no es necesario hacer una consulta a las comunidades, además que de cierta forma 

las garantías para estas personas están en las intervenciones que hacen entidades con 

legitimidad democrática tal como lo concibe el artículo 4 de la ley 1447 de 2011. De lo 

anterior concluye que la demanda no cumple con el segundo requisito para las demandas por 

omisión legislativa, es decir, que la norma acusada no debe incluir la consulta a las 

comunidades para armonizar su contenido con la Constitución.  

Lo anterior, bajo la premisa de que las situaciones fácticas que permite la ley 1447 de 

2011 en su conjunto no son asimilables a los principios que el accionante alega vulnerados, 

aun cuando se tiene en cuenta la concreción de estos principios constitucionales con base en 

otros artículos de igual jerarquía, es que la Defensoría del pueblo considera que tampoco se 

cumplen con los demás criterios que pide la jurisprudencia para establecer la existencia de 

una omisión legislativa relativa.   

Ministerio del interior  

Esta intervención es consideradamente breve, iniciando con un recuento de la acción 

muy superficial y sin mayor profundidad, casi de inmediato asevera que solo se cumplió con 

el primer requisito conforme a lo establecido en la sentencia C-494 de 2016, y agrega: 

1. No sustentó ni siquiera de manera general, en qué medida la disposición acusada no 

está armonizada con la Constitución Política por el solo hecho de no incluir la obligación 

de consultar a las comunidades cuando se realicen procesos de revisión de límites de los 

territorios en los cuales habitan                                                                                                                   

2. No acreditó la existencia de un deber específico impuesto por el texto constitucional al 

legislador a efectos de ordenar la consulta a las comunidades al momento de realizar el 

examen periódico de los límites de las entidades territoriales por parte del IGAC (Pág. 3 

Concepto Ministerio del Interior). 



 

49 
 

Aparte de lo anterior, el Ministerio también considera que la interpretación que se 

hace del contenido de la norma es particular y “…errónea del artículo 2 de la ley 1447 de 

2011, como de la Ley en si misma…” ya que asevera que la función de definir límites está en 

otras entidades. (Pág. 3 Concepto Ministerio del Interior). 

Siguiendo con los requisitos que se debían de cumplir en la demanda el ministerio 

cita la Sentencia C-610 de 2012, que dicho sea de paso, al igual que en la sentencia citada 

por la defensoría del pueblo tuvo un fallo inhibitorio porque al revisar la norma demanda se 

encontró que un artículo distinto al demandado se encontraba el ingrediente necesario según 

el accionante para armonizar la norma demandada con la Constitución. Con dicha sentencia 

como fundamento y sin profundizar en sus razones para asemejar la acción sobre la que 

emitía concepto y la de la sentencia citada, el ministerio consideró que no se cumplieron los 

requisitos jurisprudenciales de la omisión legislativa relativa.  

Procuraduría general de la Nación  

Este concepto inicia haciendo un resumen exhaustivo de la acción, incluyendo la 

mención del caso de Belén de Bajirá en la argumentación del accionante para demostrar la 

presunta vulneración de la que acusa a la norma demandada. 

Igualmente, menciona los avances del Constituyente "para la concretización de una 

autonomía administrativa" en la organización territorial, y los problemas tácticos 

generados a partir de "la interpretación de la ley por sus vacíos", en referencia al caso del 

corregimiento de Belén de Bajirá" que, según expone, pasó de pertenecer al municipio de 

Mutatá - Antioquia a hacer parte de la jurisdicción del Departamento del Chocó, por 

disposición del IGAC y sin que se concediera a su población la posibilidad de 

pronunciarse a través de los mecanismos constitucionales. (Pág. 4 Concepto de la 

Procuraduría).  



 

50 
 

Al continuar con la argumentación la Procuraduría deja claro que si bien en apariencia 

la acusa de Omisión Legislativa Relativa recae aparentemente sobre la norma demandada, lo 

que hay detrás de la demanda es en realidad una interpretación subjetiva y “…no se extrae 

objetivamente del ámbito normativo…” (Pág. 6 Concepto de la Procuraduría).  

Acto seguido se propone la Procuraduría exponer con suficiencia sus argumentos a 

fin de demostrar la inadecuada interpretación de la norma demandada, citando para tal fin 

inicialmente la exposición de motivos del proyecto que derivó en la ley 1447 de 2011 y 

citando posteriormente una discusión dada por la Asamblea Nacional Constituyente respecto 

del examen periódico de los límites, para concluir que dado que cómo en ninguno de las dos 

discusiones se planteó cómo una facultad del IGAC modificar los límites la interpretación 

que hace el accionante es errónea ya que eso no hizo parte de la motivación normativa, estos 

argumentos se sintetizan en que para la Procuraduría: 

Bajo estas consideraciones, es posible concluir que ni el artículo 290 Constitucional, ni 

la Ley 1447 de 2011 que lo desarrolla, faculta al IGA para modificar la "naturaleza 

jurídica" del ente territorial pues, si bien el significado de este efecto es discutible en sí 

mismo, respecto del sentido que asume el actor es claro que el referido examen periódico 

se entiende como un mecanismo de precisión de límites, que se distingue de la creación 

o modificación de un territorio. (Pág. 7 Concepto de la Procuraduría). 

Antes de avanzar en la exposición de motivos que hace la procuraduría y a fin de 

establecer bases claras para las conclusiones finales, cabe aclarar que: 

i). La exposición de motivos de una ley no tiene por qué reflejar lo que determina la leen 

sí, ya que, el proceso legislativo es muy complejo y tiende a mutar las leyes desde su 

planteamiento inicial.                                                                                                                           



 

51 
 

ii). Sí en la discusión de la asamblea Nacional constituyente se hubiera visto un deseo de 

que el examen periódico de límites (que contiene el artículo 290 superior) tuviese los alcances 

que el accionante considera que tuvo el artículo 2 de la ley 1447 de 2011, es decir, si el 

constituyente hubiese planteado el examen de límites cómo una herramienta idónea para 

modificación de los límites territoriales, no estaríamos frente a una omisión legislativa pero, 

precisamente como el constituyente no pensó en dar dicha facultad es posible plantearse la 

existencia de una Omisión Legislativa Relativa si el congreso al desarrollar la ley si lo hizo.  

iii). Llama nuevamente la atención que al igual que los otros intervinientes en contra de 

la demanda en este proceso, la Procuraduría alega que el accionante no interpretó bien la 

norma demandada (artículo 2 de la ley 1447 de 2011) y para demostrarlo se tiene que remitir 

a las discusiones llevadas a cabo por el Congreso y la Asamblea Nacional Constituyente. Con 

esta última intervención es claro que la interpretación errónea que se predica del accionante 

no nace del texto demandado en sí, sino de una interpretación sistemática de toda la ley 1447. 

Siguiendo la argumentación de la Procuraduría, esta es clara en afirmar que la 

interpretación que hace el accionante es errada ya que “…la lectura sistemática de la ley 

hace imprescindible resaltar que… ese mismo cuerpo legal reconoce que son otras las 

instancias competentes para fijar o modificar el límite de regiones territoriales…” (Pág. 7 

Concepto de la Procuraduría). 

Respecto del artículo 4 de la ley 1447 de 2011 a pesar de no ser el artículo demandado, 

también se pronunció esta entidad afirmando que “…especifica la manera en que dichos 

representantes [de las entidades territoriales] participan en el procedimiento para el 

deslinde.” Y finalmente con base en ese artículo y otros concluye de una forma similar a la 

que hizo la defensoría del pueblo, que las consecuencias que trae el artículo 2 de la ley 1447 



 

52 
 

de 2011 no son asimilables a las consecuencias de los artículos citados por el accionante para 

ver cómo se aplican los principios constitucionales que alega vulnerados. (Pág. 8 Concepto 

de la Procuraduría).  

Por la anterior a pesar de reconocer que efectivamente existen los principios 

constitucionales que el accionante relaciona en los artículos constitucionales 1, 2, 3, 4 y 7, al 

igual de la concreción de estos con los otros artículos de rango constitucional como el 297 o 

319, esta entidad afirma que la norma demandada simplemente no permite los efectos que 

alega el accionante, incumpliendo con ello además todas las subreglas que pide la Corte a la 

hora de plantear acciones pública de inconstitucionalidad lo que implicaría que, la Corte se 

declarase inhibida para pronunciarse de fondo.  

Así y dejando claro que su solicitud inicial a la Corte es que se declare inhibida, pasa la 

Procuraduría a decir que en caso de que el magistrado emita un fallo de fondo este debería 

declarar exequible la norma ya que en ningún momento la norma demandada permite las 

consecuencias expuestas por el accionante, por lo que tampoco había un deber específico 

para que el legislador desarrolle una consulta a las comunidades. 

Así las cosas, el Ministerio Público concluye que el artículo 2 de la Ley 1447 de 2011, que 

regula el examen periódico de los límites de las entidades territoriales dispuesto por el 

artículo 290 Superior, no configura una omisión legislativa relativa que desconozca los 

artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Constitución Política, y en tal sentido solicitará, de manera 

subsidiaria, declarar su EXEQUIBILIDAD sin condicionamientos. (Pág. 10 Concepto de la 

Procuraduría). 

Un último punto por destacar es que la Procuraduría afirma que a su entender la norma 

demandada no permitía las consecuencias que afirmaba el accionante, a saber, cambiar un 

territorio de una entidad administrativa a otra pero, en vez de pedir subsidiariamente la 



 

53 
 

EXEQUIBILIDAD en el entendido que la norma demandada no permite dichos cambios, 

pide la EXEQUIBILIDAD sin condicionamientos. 

Sentencia C-572 de 2019 

La Corte inicia destacando algunos elementos esenciales del caso, dejando claro que 

la Omisión que invoca el accionante se da a juicio de este “…al no incluir la obligación de 

consultar a las comunidades afectadas cuando se adelante el examen y revisión periódica de 

límites…” (Sentencia C-572, 2019). 

Posterior a la descripción del caso la Corte procede a citar a las entidades que 

intervinieron y que debido a que ya hemos resumido no lo haremos aquí pero, sí vale la pena 

hacer un apunte y es que para resumir las 32 páginas que en conjunto suman las 4 

intervenciones a favor la Corte utilizó un total de 335 palabras es decir, un promedio de 10.46 

palabras por página mientras que, para resumir las 38 páginas que en conjunto suman las 5 

intervenciones en contra utilizó 827 palabras es decir, 21.76 palabras por página, para poner 

esto en perspectiva habló más de un 108% por página sobre lo que decían quienes estaban en 

contra de la demanda que lo que decían los que la apoyaban.  

Ya en las conclusiones del presente trabajo se hablará más a profundidad de las 

conclusiones que se pueden extraer o no de los datos dados en el párrafo anterior, 

continuando con la sentencia la corte con base en los cuestionamientos hechos por los cinco 

intervinientes en contra “…pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad 

elevados contra la disposición demandada…”  haciendo un recuento de los requisitos básicos 

para la admisión de una acción pública de inconstitucionalidad y de los requisitos especiales 

adicionales cuando es por Omisión Legislativa Relativa dejando claro qué “…frente a las 



 

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demandas que incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deberá declararse 

inhibida en razón del carácter rogado del control abstracto de constitucionalidad…” (Corte 

Constitucional, 2019). 

Posteriormente la Corte Recuerda que la acción fue admitida bajo el principio pro 

actione y que por eso el cumplimiento de todos los requisitos formales para la admisión de 

la demanda serán revisados en la misma sentencia y así como “…el cargo de omisión 

legislativa relativa, cuyo argumento único estuvo dirigido a sostener que la disposición no 

previó la realización de consultas a la comunidad durante el trámite de revisión periódica 

de límites…”  para acto seguido declarar “La Sala encuentra que existe ineptitud sustantiva 

de la demanda y se declarará inhibida como pasa a explicarse.” (Sentencia C-572, 2019) 

La Corte deja claro que considera que el accionante cumple el requisito de claridad, 

“…pero incumplen los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia…” el 

principio de certeza considera que no se cumple ya que el artículo demandado no trae las 

consecuencias que afirma el accionante y en este orden de ideas sintetiza así la formulación 

del accionante con respecto a la posibilidad de el IGAC pueda “…modificar la “naturaleza 

jurídica” de los entes territoriales sin consultar previamente a los pobladores, quienes 

podrían verse afectados con la decisión...” a la vez que cita los artículos 1 y 3 de la ley 1447 

de 2011 así como la exposición de motivos del proyecto 135 de 2009 para reforzar su punto. 

(Sentencia C-572, 2019).  

Para decir que no se cumple con el principio de especificidad se centra la Corte sobre 

la argumentación que el accionante hace del principio de participación ciudadana en las 

decisiones que los afectan contenido en el artículo 2 constitucional, y que según afirma el 

mismo accionante su ámbito de concreción se ve en los artículos 297, 307, 319 y 321, ibídem; 



 

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no obstante, la Corte considera que eso no es así ya que citando la intervención de la 

defensoría del pueblo afirma que el caso regulado en la norma demandada no se asemeja a 

los contenidos en las normas constitucionales y agrega la Corte: 

en realidad se trata de afirmaciones genéricas sobre el derecho a la participación 

ciudadana que no configuran razones concretas de carácter constitucional que permitan 

plantear una contradicción entre la norma acusada y las normas superiores, pues no señala 

de qué manera la no inclusión de una obligación expresa de participación en el artículo 

demandado desconoce tal derecho. (Sentencia C-572, 2019) 

Continuando con su argumentación la Corte decide mencionar el caso de Belén de 

Bajirá para desvirtuar la pertinencia y concluye que como no se cumplen los principios de 

pertinencia, especificidad y certeza, tampoco se cumple con el de suficiencia.  

Los argumentos desarrollados en la demanda también carecen de pertinencia al advertir 

sobre las limitaciones de las autoridades encargadas de decidir las disputas limítrofes, 

dando cuenta de problemas de aplicación como sucedió en el caso de Belén de Bajirá, 

disputa limítrofe que no ha podido ser solucionada debido a la inacción del Congreso de 

la República que, pese a contar con todos los elementos técnicos necesarios para decidir, 

no se pronunció y dejó en firme la propuesta del IGAC la cual es actualmente objeto de 

control ante el Consejo de Estado. En opinión del demandante, el IGAC ha cambiado 

varias veces de parecer al momento de definir los límites, lo que repercute en la adecuada 

administración de las entidades territoriales. Para la Sala, los anteriores argumentos 

sugieren adelantar un análisis de la norma ya no confrontándola con la Constitución, sino 

con una serie de situaciones fácticas que desbordan la competencia de la Sala por 

impertinentes.  (Sentencia C-572, 2019). 

Con respecto al texto anterior y cómo una nota al margen del resumen de la sentencia 

llama particularmente la atención que la Corte afirme “…problemas de aplicación como 

sucedió en el caso de Belén de Bajirá…” esto debido a que implica: 1). Que para ellos es 

claro que eso es lo que sucedió con Belén de Bajirá y al tiempo deja la pregunta de ¿Por qué 



 

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para el Consejo de Estado no está tan claro? 2). Que si se reconoce problemas en la aplicación 

de la norma ¿no implica esto reconocer que la norma permite dicha interpretación? 

Nuevamente solo se hace la mención del problema pero se tratará más a profundidad en las 

conclusiones del presente trabajo. 

Pasando al análisis del cumplimiento de los requisitos por el cargo por omisión 

legislativa rela