1 EL DEBIDO PROCESO EN EL OTORGAMIENTO, MODIFICACIÓN Y ADICIÓN DE LAS LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN CUANDO HAY CAMBIO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Zaira Yesenia Rojas Camargo 1 Resumen El propósito de este artículo es analizar la aplicación del debido proceso en la liquidación del impuesto de delineación urbana, por parte de los municipios, cuando se pide la modificación de las licencias de construcción para obra nueva, y cuando existe cambio del Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Para dicho análisis se revisan los tipos de licencia de urbanismo, así mismo se realiza una revisión del contenido del impuesto de delineación urbana, su origen dentro del ordenamiento jurídico colombiano, con sus limitaciones y condicionamientos legales. Además, se revisa sí al momento de liquidar dicho impuesto, bajo la modalidad de modificación a licencia nueva y cuando hay cambio de POT, el municipio respeta el debido proceso. Se concluye que los municipios vulneran el debido proceso al liquidar el impuesto de delineación urbana, para las licencias de construcción de obra nueva, en sus modificaciones. Ya que es necesario respetar los usos del POT vigente al momento de presentar la solitud de licencia de construcción, así como la normatividad urbanística, especialmente lo regulado sobre la tarifa de liquidación, de lo contrario se atenta con la seguridad jurídica, confianza legítima, debido proceso, planeación, factibilidad y proyección de los proyectos inmobiliarios. 1 Abogada de la Universidad de Antioquia. Asesora Jurídica de Krear Ingeniería SAS. rocazy@gmail.com. Articulo para optar por el Título de Especialista en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. 2 Palabras clave: Derecho al debido proceso; Impuesto de Delineación Urbana; Licencias de Urbanismo; Licencia de Construcción; Plan de Ordenamiento Territorial (Plan de Ordenamiento Territorial). Sumario: Introducción. 1. Licencias urbanísticas. 2. Impuesto de delineación urbana. 3. Debido proceso en la liquidación del impuesto de delineación Urbana, análisis caso concreto. Conclusión. Referencias bibliográficas. Introducción Este artículo analiza la forma en que algunos municipios a través de su Secretaría de Planeación infringen el debido proceso, en la aplicación de la normatividad urbanística al momento de resolver y liquidar el impuesto de delineación urbana para las solicitudes de modificación de licencias de construcción vigentes y otorgadas bajo un POT anterior. Las normas urbanísticas están diseñadas para otorgar seguridad jurídica dentro del desarrollo de un proyecto inmobiliario especifico, quien construye está seguro que, si cambia la reglamentación del POT de la licencia de construcción con la que ya cuenta, se le va a respetar la licencia anterior y toda la reglamentación aplicada, y esto incluye la tarifa con la que se liquida cualquier tipo de modificación a dicha licencia. Es precisamente, al momento de liquidar el impuesto de delineación urbana, donde surge una tensión evidente entre la seguridad jurídica y el desarrollo de proyectos inmobiliarios con todos los derechos que están inmersos allí. 3 Los municipios como autoridad en materia de planeación urbanística, en su afán de recaudo tributario, pueden desconocer las tarifas de liquidación del impuesto de delineación urbana, en especial, cuando hay cambio de POT, afectando los intereses de quienes pretenden desarrollar un proyecto inmobiliario. Hasta aquí es claro que la aplicación de diferentes y mayores tarifas en la liquidación del impuesto de delineación urbana, para el caso de licencia de construcción de obra nueva, con sus modificaciones posteriores, genera un desequilibrio para el proyecto. Pues inicialmente, éste se planteó teniendo en cuenta, entre muchos otros factores, la tarifa aplicada para la licencia de construcción de obra nueva, solicitada en sus orígenes y a sabiendas que la norma urbanística consagra expresamente el hecho que en caso de existir modificación a la misma, para ésta modificación se debe respetar la misma reglamentación que sirvió de sustento para la licencia inicialmente otorgada, así haya cambiado el POT y sus normas concordantes. No es suficiente, que ante el cambio del POT solo se respete la reglamentación que se circunscribe a los usos del suelo, más no al tema tarifario aplicado al impuesto de delineación urbana. Es claro que el debido proceso queda menoscabado al aplicar una tarifa que no corresponde al caso en concreto. Por ejemplo, cuando en una licencia de construcción en la modalidad de obra nueva se piden modificaciones a la misma y para entonces ya ha cambiado el POT y el municipio aplica la tarifa actual contenida en el nuevo POT, como si se tratara de una solicitud de licencia completamente nueva, y no de una que ya viene en curso con normatividad diferente. Ahora bien, dicha tarifa se materializa en una factura expedida por el Municipio, una vez la solicitud de licencia tiene viabilidad en su totalidad, y para obtener la resolución de licencia, o acto administrativo definitivo se requiere pagar, de lo contrario no hay licencia, y sin licencia, no hay proyecto. 4 Todo lo anterior muestra un grave problema y es que el municipio debería realizar interpretaciones correctas para que la coordinación entre estos y los particulares en las cuales se apoya para el desarrollo urbanístico municipal, sea beneficioso no sólo para el municipio, sino también para el particular ejecutante del proyecto, y sobre todo de los beneficiarios del mismo. En concordancia con lo anterior, el presente artículo se desarrolla de acuerdo a la siguiente estructura: En primera instancia se realiza un recorrido del concepto de licencias de urbanismo, su origen, sus clases, su incorporación legal en nuestro ordenamiento jurídico. Así mismo, como de la creación del impuesto de delineación urbana. Luego se revisa el concepto jurisprudencial que se le ha dado a la liquidación del impuesto de delineación urbana y su correcta aplicación normativa ante el cambio del POT. Posteriormente, se revisa un caso concreto de aplicación del principio al debido proceso al momento de liquidar el impuesto de delineación urbana. Por ejemplo, cuando se trata de un proyecto de 5 pisos licenciado solo para pisos 1 y 2 bajo un POT y liquidado según las tarifas de ese momento, sobre el cual, dos años después, se pide licenciar los pisos 3,4, y 5, cuando ya está vigente otro POT, y para ese momento el municipio aplica las tarifas como si se tratara de una licencia completamente nueva. Por último, se plantea cómo se debe interpretar la norma urbanística ante la liquidación del impuesto de delineación urbana cuando hay cambio de POT, en aras de mantener el debido proceso, la seguridad jurídica y el equilibrio dentro de los proyectos inmobiliarios. 5 1. Licencias Urbanísticas La necesidad del Estado de cumplir con el mandato constitucional de ejercer la función administrativa al servicio de los administrados, respetando los principios constitucionales, a través de figuras como la delegación, descentralización y desconcentración de funciones, y el desbordado crecimiento de las actividades de construcción, obligó al Estado no solo a crear la figura de licencias de urbanismo, sino, de regularlas ampliamente. Estableciendo competencias inicialmente, para los entes territoriales de concederlas, así como también facultándolos para que crearan un marco normativo, que respondiera a las necesidades urbanísticas de cada municipio, las cuales debían estar incorporadas dentro de los denominados POT. La categoría de licencias urbanísticas en Colombia, se remonta a la Ley 388 de 1997, la cual modificó la Ley 9 de 1989 que regulaba los planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, y la Ley 3 de 1991 por medio del se creó el sistema nacional de Vivienda de Interés Social (VIS), y el subsidio familiar de vivienda. Dicha Ley 388 de 1997 contempló el concepto de licencia de urbanización o construcción, como aquella que se debía adecuar a los POT; y para la creación de los POT, esta ley, concedió un plazo máximo de 18 meses a partir de su entrada en vigencia a las administraciones municipales. Desde entonces y a lo largo de este tiempo, el Estado colombiano se ha dedicado a reglamentar las licencias urbanísticas, definiéndolas, categorizándolas y estableciendo reglas especiales para sus modificaciones, entre otros aspectos, como por ejemplo cuando hay cambio en la norma especial que las regula, esto es el POT. 6 De acuerdo con la Ley 388 de 1997, la categoría general es Planes de Ordenamiento Territorial, a su vez, la ley precisa que los municipios con más de 100.000 habitantes dicho instrumento es el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Los municipios entre 30.000 y 100.000 habitantes, se denominan Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema Básico de Ordenamiento Territorial (EOT) para Municipios con menos de 30.000 habitantes. Para los fines del presente artículo se utilizará la categoría genérica POT. 1.1 Definición: Las licencias urbanísticas se definen ampliamente en diferentes normas, a continuación, se expone dos de las definiciones: la primera incluida en el decreto 1203 de 2017 del Ministerio de vivienda Ciudad y Territorio: ARTÍCULO 2°. Modificar el artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 del sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual quedará así: ARTÍCULO 2.2.6.1.1.1 La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Y la segunda y más antigua clasificación, modificada por la citada en precedencia incluida en el Decreto 2218 del 18 de noviembre de 2015: Artículo 2. Se modifica el artículo 2.2.6.1.1 1. del Decreto 1077 de 2015 que en adelante quedará la siguiente manera: "Artículo 2.2.6.1.1.1. Licencia urbanística.es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, intervención y ocupación del espacio público, y realizar loteo o subdivisión de predios expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y edificación adoptadas en el Plan Ordenamiento Territorial, en instrumentos que lo 7 desarrollen o complementen, en los Especiales Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y disposiciones expida Gobierno Nacional. La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica uso y aprovechamiento del suelo. 1.2 Procedimiento de obtención de Licencias de Urbanismo: Las licencias de urbanismo se otorgan por las Curadurías Urbanas o los municipios, mediante acto administrativo previa radicación de todos los documentos exigidos por la administración. Considerando la normatividad contenida en el POT como marco normativo por excelencia determinante, a la hora de evaluarlas, teniendo en cuenta entre otros, aspectos técnicos, como los estructurales, arquitectónicos, geotécnicos y sismo-resistentes, y demás normatividad urbanística concordante. Posteriormente, la autoridad decidirá sobre la solicitud de licencia de urbanismo, en un plazo de no más de 45 días hábiles, según lo establecido por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio: […] tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para resolver las solicitudes de licencias y de modificación de licencia vigente pronunciándose sobre su viabilidad, negación o desistimiento contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma. Vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo positivo. (Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, 2017, Decreto 1203 articulo 2.2.6.1.2.3.1) La autoridad competente, expide un acta de observaciones y correcciones, por una sola vez, y dichos requerimientos deben ser subsanados en un término máximo de 30 días contados a partir de la notificación del acta. Una vez se aporten las correcciones la autoridad urbana debe expedir la licencia en un término de cinco (5) días; de lo contrario, opera el silencio administrativo positivo. 8 El acto administrativo que resuelva la solicitud de licencia de urbanismo, ya sea otorgándola, negándola o desistiéndola, se debe notificar en debida forma y es susceptible del recurso de reposición y apelación contenido el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Si el resultado de la solicitud de licencia es concederla, dicho otorgamiento determina la adquisición de los derechos de desarrollo y construcción sobre el predio objeto de la solicitud, en las condiciones que se dispone en la resolución de licencia, y demás normas urbanísticas concordantes, por un término de (24) meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de doce (12) meses, según el artículo 2.2.6.1.2.4.1 del Decreto 1077 de 2015, el cual fue modificado por los Decreto 691 de 2020, el cual amplio el término a 9 meses más; y Decreto 1019 del 27 de agosto de 2021, el cual amplio el termino anterior por 12 meses más. 1.3 Clases de licencias de urbanismo En Colombia el Decreto 1077 de 2015, Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio en su artículo 2.2.6.1.1.2 consagra 5 tipos de licencias urbanísticas, las cuales se definen a continuación: 1.3.1 Licencia de Urbanización: Se solicita cuando el desarrollador pretende crear espacios públicos y privados como por ejemplo vías públicas u obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que requieran la intervención directa del desarrollador para la futura construcción de edificaciones dentro del suelo urbano. Este tipo de licencia a su vez cuenta con las modalidades de: Desarrollo, Saneamiento, y Reurbanización. 9 1.3.2 Licencia de Parcelación: Es una autorización que se pide cuando se pretende realizar un proyecto en varios predios localizados en suelo rural y suburbano, la creación de espacios públicos y privados y la ejecución de obras para vías públicas que faciliten la destinación de los predios a los usos permitidos por el POT. Especialmente para aquellos proyectos con destinación a vivienda campestre. 1.3.3 Licencia de Subdivisión: El proyecto para este caso se pretende desarrollar en suelo rural, urbano o de expansión urbana y se hace con la intensión de dividir uno o varios predios. Y pueden ser de tres clases: subdivisión rural, urbana, y reloteo. 1.3.4 Licencia de Construcción: Según los Decretos 2218 del 18 de noviembre de 2015 y Decreto 1197 de 2016, los cuales modificaron el Decreto 1077 de 2015, todos del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, consiste en la autorización que se pide para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, y tienen nueve (9) tipos de modalidades a saber: 1.3.4.1 Obra nueva: Se trata de solicitudes para desarrollar un proyecto sobre un terreno no construido y que este libre por autorización de demolición total. 1.3.4.2 Ampliación: Es la autorización que se hace para ampliación del área construida de una edificación existente. 1.3.4.3 Adecuación: Esta modalidad aplica para cuando se quiere cambiar el uso de una edificación o parte de ella, garantizando el inmueble original. 1.3.4.4 Modificación: Se solicita cuando se va a variar el diseño arquitectónico o estructural de una edificación existente, sin adicional área. 10 1.3.4.5 Restauración: Es la autorización para ejecutar obras tendentes a recuperar un inmueble, con el fin de conservar su valor estético, histórico y simbólico. 1.3.4.6 Reforzamiento estructural: Es cuando un inmueble necesita llegar a niveles de sismo resistencia óptimos para garantizar la seguridad de la edificación. 1.3.4.7 Demolición: Esta modalidad se usa para derribar total o parcialmente una o varias edificaciones existentes. 1.3.4.8 Reconstrucción: Es la autorización que se requiere cuando se necesita volver a construir edificaciones que contaban con licencia o acto de reconocimiento y que se afectaron con algún siniestro. 1.3.4.9 Cerramiento: Es la autorización para cerrar de manera permanente un predio de propiedad privada. 1.3.5 Intervención y ocupación del espacio público: La construcción, rehabilitación, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones, entre otras. Luego de hacer el anterior repaso de la clasificación de las licencias urbanísticas, se aclara que el presente texto delimita su desarrollo y análisis a las licencias de construcción en la modalidad de obra nueva. Para ello en el siguiente subtema ahondaremos acerca del impuesto de delineación urbana en general y específicamente cobrado para este el tipo de licencia que se estudia. 2. Impuesto de Delineación Urbana 11 2.1 Definición: De acuerdo con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (2021) es el impuesto que obra en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. La implementación del impuesto de delineación urbana puede ser distinta para cada entidad territorial dependiendo de la forma en como su respectivo órgano de representación popular lo haya diseñado. 2.2 Origen. El origen de dicho impuesto se remonta a las Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo y en la Ley 84 de 1915 que autorizó su creación en todos los concejos municipales, éste último se plasmó en el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 ‘Código de Régimen Municipal’ (Procuraduría General de la Nación, 2018). La Corte Constitucional, en Sentencia C-035 (2009) así lo expresa en ese mismo sentido: la historia legislativa del impuesto de delineación muestra con claridad que el mismo no fue “decretado” por el Gobierno Nacional con motivo de la expedición del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, sino que tal gravamen se encontraba vigente en el ordenamiento para cuando tal Decreto fue expedido, de manera que lo que en realidad hizo el legislador extraordinario, ateniéndose a las facultades que le habían sido conferidas, fue compilar la normatividad entonces existente, contenida en ese momento en la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo, y la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos los demás concejos municipales. 2.3 Elementos del impuesto de delineación urbana. 12 El Consejo de Estado en reiteradas sentencias ha dicho que el impuesto de delineación urbana que tiene cuatro elementos a saber: i) el Hecho generador. ii) Sujetos Pasivos. iii) sujetos activos iv) base gravable. Referente al hecho generador, el documento Guía básica de tributos municipales de la Procuraduría General de la Nación (2018) lo define de la siguiente manera: (i) En el impuesto de delineación urbana el hecho generador comprende tres aspectos como determinantes de la obligación tributaria: -El material: Consistente en la descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza o la situación en que se encuentra (actividades de construcción y de refacción y quien las realiza es el sujeto obligado a pagar el tributo). - El espacial: Aquel que indica el lugar de ese hecho o situación, o en el que la ley tiene estos por realizados (jurisdicción territorial en donde se ejecute la actividad), y - El temporal: El momento en que se configura o en el que el legislador tiene por configurado el comportamiento objetivo contenido en el aspecto material [oportunidad en que se ejecuta esa actividad (causación)]. Su expedición funciona como un mecanismo de control para cumplir los fines del ordenamiento territorial y fijar uno de los elementos del tributo, pues sirve para controlar el recaudo del impuesto de delineación urbana y la planificación territorial. (Pág. 62) ii) Sujetos pasivos, corresponden tanto a los propietarios o poseedores del bien sobre el cual se va a desarrollar la obra, Los titulares de la licencia, o los urbanizadores y constructores. En concreto el artículo 3 del Decreto 1197 del 2016, dice: Podrán ser titulares de licencias urbanización, parcelación, subdivisión y construcción los titulares derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud. iii) Sujetos activos, Municipios y distritos. iv) Base gravable 13 La base gravable varía de acuerdo al municipio que lo regule. En consecuencia, se encuentran como base gravable las siguientes: 1. El presupuesto de la obra, entendido el mismo como la proyección de todos los costos y gastos en los que va a incurrir el contribuyente en la realización de la obra, con exclusión de los valores referentes a las áreas de terreno y a los impuestos que la obra genere. 2. El valor total de obra. Este segundo mecanismo tiene como base gravable, el monto total de costos y gastos en los que ha incurrido el contribuyente en la construcción de la obra nueva o refracción de la existente. 3. Valor de metros cuadrados afectados con la obra. Este mecanismo establece un cargo fijo por metro cuadrado de la obra de construcción, se utiliza mucho en municipios de 5ª y 6ª. Categoría; tiene como punto a favor su simplicidad de liquidación, ya que parte siempre de la información contenida en la licencia de construcción. 4. Valor de metros afectados con la obra y tasados por estratos. Este sistema similar al anterior, es utilizado en algunas ciudades capitales y en municipios de 3ª y 4ª categoría, en donde existen esquemas de estratificación debidamente definidos. 5. Valor fijo tasado en salarios mínimos. Este sistema, tal vez el más simple de los estudiados, tiene como punto a favor su precariedad, y en contra, que rompe el principio de progresividad tributaria (capacidad contributiva) ya que cualquier obra, sin importar la inversión, o su magnitud, tributa una misma cantidad de dinero. 6. Tarifas En materia tarifaria el impuesto de delineación urbana, al igual que la forma de liquidar la base gravable, varía de acuerdo al municipio, y puede estar tasado como se indicó en el punto anterior, sobre porcentajes específicos que oscilan en pequeños porcentajes del 0.2 o 0.5 hasta el 7 por ciento, sobre los presupuestos de obra o costos finales de la obra, o pasar sobre valores fijos en salarios mínimos de acuerdo a los estratos o metros de afectación de la obra o incluso el valor fijo determinado para cualquier obra que se realice en la jurisdicción municipal. 7. Expensas de los curadores urbanos: Si bien las expensas de los curadores urbanos, de forma alguna son un tributo, sino que son valores determinados por la norma, que se encuentran están destinadas a cubrir los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo la remuneración del curador urbano y el pago de su grupo interdisciplinario de apoyo, (…) deben ser liquidadas de acuerdo con las fórmulas previstas en los artículos 116 y siguientes del Decreto 1469 del 30 de abril de 2010. Parra, (2012). p. 93 Hasta aquí, en concordancia con lo dicho por el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de noviembre de 2019, 13001-23-33-000-2013-00349-01 (22025) y Sentencia del 30 de mayo de 2011, Radicado 25000-23-27-000-2005-01665-01 (17269) el elemento material 14 del impuesto de delineación urbana que habilita al sujeto activo, para causarlo, es la construcción y refracción de obras, y en donde se obliga al sujeto pasivo (desarrollador) a pagar el impuesto de delineación urbana. Su causación se hace de forma inmediata siguiendo las reglas establecidas para la base gravable que cada sujeto activo use. Es importante resaltar que en nuestro ordenamiento jurídico las leyes que regulan el impuesto de delineación urbana sólo regularon el aspecto material incorporado en el hecho generador “actividades de construcción y refracción”, no obstante, el elemento temporal del hecho generador del impuesto “la causación”, obedece a criterios definidos por normas que regulan la autonomía fiscal y el ordenamiento territorial, cumpliendo un “tributo” de carácter urbanístico. Lo anterior no desconoce el hecho que en caso de cambio del POT, durante un trámite urbanístico que cause el impuesto de delineación urbana, el sujeto activo de dicho impuesto, es decir el municipio deberá tramitar y liquidar dicho impuesto con la normatividad vigente al momento de presentar el trámite respectivo; y si éste trámite hace parte de un proyecto con licencia aprobada y vigente, se debe proceder con las mismas normas urbanísticas aplicadas para esta. 3. Debido proceso en la liquidación del impuesto de delineación urbana cuando hay cambio de POT. Análisis del caso concreto. A continuación, se abordará el caso concreto y posteriormente se explica los alcances del debido proceso en general y específicamente en la liquidación del impuesto de delineación urbana. 3.1 Caso concreto: En un municipio X, ante la Secretaría de Planeación se presenta en el año 2018, una solicitud de licencia de construcción para un proyecto de apartamentos 15 de 5 pisos y dos sótanos; la secretaria de planeación emite concepto de viabilidad para otorgar licencia de construcción para todo el proyecto. No obstante, la norma exige que se pague primero la obligación urbanística dineraria (impuesto de delineación urbana), para poder expedir el acto administrativo definitivo, es decir la resolución de licencia de construcción del proyecto. Ahora bien, los desarrolladores del proyecto solicitan al municipio, liquidar únicamente los dos sótanos y los pisos uno y dos, teniendo en cuenta que el proyecto es una expectativa, pues apenas se encuentra en ventas sobre planos, aún se desconoce la aprobación o no del crédito constructor, condiciones necesarias para el desarrollo del proyecto. Además, es claro según la normativa que regula las licencias urbanísticas que en caso de cambiar el POT, y estando la licencia vigente, el municipio debe respetar todo el paquete normativo bajo el cual se rige el proyecto. Es por eso que los desarrolladores del proyecto realizan su factibilidad, y contemplan el valor del impuesto de delineación urbana para los pisos que faltan por liquidar, la tarifa del POT vigente para el 2018, basados en los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica, contenidos todos en el debido proceso a este tipo de situaciones. Para el año 2019 el Municipio X cambia el POT, e incrementa la tarifa en un 200% del impuesto de delineación urbana, respecto al POT que se encontraba vigente para el 2018, y bajo el cual se concedió la licencia de construcción respecto a los dos sótanos y pisos uno y dos del proyecto que aquí se analiza. Para el año 2020 el proyecto alcanza el punto de equilibrio en ventas, se le aprueba el crédito constructor y por lo tanto ya es un hecho la realización del mismo. Es ahora cuando los desarrolladores del proyecto solicitan al municipio X el licenciamiento de los pisos 3, 4 16 y 5 del proyecto. El municipio X a través de su Secretaria de Planeación, decide que va a respetar la norma urbanística contenida en el POT vigente para el 2018, en cuanto a usos, pero que no le va a respetar la tarifa y liquida arbitrariamente dichos pisos con la tarifa contenida en el POT actual, la cual es más gravosa para la utilidad final del proyecto, lo que desencadena un desequilibrio evidente, pues el mismo cuenta con un valor definido en la normativa que se le aplica contenida en el POT vigente para el 2018 fecha en la cual presentó inicialmente su solicitud. Los desarrolladores para evitar un perjuicio económico irremediable al abortar el proyecto a causa del alza de un 200% en el valor del impuesto de delineación urbana deciden hacer un acuerdo de pago con el municipio, pagan una parte y la otra parte la financian en cuotas; con lo anterior el municipio expide la resolución de licencia aprobando los pisos 3, 4 y 5, pero además incluyendo dentro del paquete normativo (POT 2018), el valor tarifario contenido en el POT actual, dicha resolución incluye abierta y expresamente ese valor, cuando las normas de licenciamiento urbanístico son claras al indicar que en caso de cambio de POT, se debe respetar todo el paquete normativo bajo el cual se licencia inicialmente. Finalmente, para el caso concreto que se analiza, el POT actual, trae normas de carácter transitorio que advierten que, en los trámites urbanísticos que se deban realizar con posterioridad a la expedición de una licencia urbanística, la Administración Municipal tendrá la obligación de resolver las solicitudes únicamente con base en las normas que fundamentaron la expedición de la respectiva licencia. 3.2 ¿Que es el debido proceso? 17 El debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el cual expone que, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […] (p. 6) La jurisprudencia constitucional ha dado un alcance más amplio a la definición de debido proceso consagrado en la Constitución Política, siendo este además de un derecho fundamental, aquel que contiene un sinnúmero de garantías prestablecidas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la salvaguardia del individuo que se ve inmerso en un trámite judicial o administrativo. Y es precisamente aquí cuando se espera que en dicho trámite se respeten sus derechos y se logre una respuesta circunscrita a la legalidad. La Corte Constitucional en Sentencia C-420 del 2020 dijo sobre este derecho fundamental: La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho al debido proceso aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas [512]. El artículo 29 de la Constitución supone un límite a los poderes del Estado y prevé garantías de protección para los derechos de los individuos, de tal forma que las actuaciones de las autoridades públicas no sean arbitrarias, sino que, por el contrario, se ajusten a la Constitución y a la ley[513]. 330. El derecho al debido proceso tiene dos características básicas. Por un lado, es una manifestación del principio de legalidad y, por el otro, un esquema estructurado de garantías [514] o metagarantía. Por tanto, las fases con arreglo a las cuales se adelanta la actuación judicial o administrativa deben regirse por una serie de garantías procesales [515], cuyo cumplimiento tiene diversos matices –especialmente relevantes en las actuaciones administrativas–, según el proceso de que se trate [516]. Entre aquel conjunto de garantías que integran el debido proceso es especialmente relevante (i) el principio de publicidad [517], además de (ii) los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, independencia e imparcialidad; (iii) los derechos de defensa[518], jurisdicción, acceso libre e igualitario a los jueces y autoridades administrativas, decisiones motivadas, impugnación, proceso público y cumplimiento del fallo; y (v) las garantías procesales de tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, prontitud de las decisiones, doble instancia y non bis in ídem.(p. 170) 18 3.3 Debido proceso como principio dentro del derecho administrativo. El debido proceso está consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 3, en donde expresa que todas las autoridades tienen el deber legal de respetar los principios establecidos en la Constitución Política. En concreto: Artículo 3º. […] Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. Por su parte la Corte Constitucional en la Sentencia C-136 de 2016, sostuvo: 3.35. Ahora bien, como se ha dicho, también las autoridades administrativas están obligadas a proceder con sujeción al debido proceso. La iniciación de los procedimientos administrativos, su desarrollo, la formación de los actos administrativos, su ejecución y aplicación y, de manera general, toda manifestación de la administración pública está gobernada por el principio de legalidad y por las mismas garantías procesales que, conforme al tipo de actuación de que se trate, se hallan presentes en los procesos judiciales. Adicionalmente, puesto que el funcionamiento de la administración está fundado en el servicio al interés general y debe desarrollarse con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 de la Constitución), al cumplimiento de estos presupuestos obliga también el debido proceso administrativo. 3.36. De modo particular, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dadas las especificidades de los trámites y procesos que adelanta la administración, del debido proceso se siguen básicamente dos órdenes de consecuencias relevantes para las Entidades y el administrado: “[d]esde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás 19 garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa”. 3.37. A los usuarios les asiste entonces, como mínimo, las garantías de la publicidad, la contradicción o defensa, la participación probatoria dentro de la actuación y la doble instancia. Correlativamente, para la administración, el desarrollo y ejecución de trámites, la producción de actos jurídicos, las actuaciones iniciadas por los usuarios, así como los juicios promovidos contra y ante la administración, están sujetos al cumplimiento de las mencionadas prerrogativas constitutivas del debido proceso. De no seguirse las etapas y las formas y de desconocerse las obligaciones que provienen de las referidas garantías, ha dicho la Corte, se entiende vulnerado el debido proceso administrativo. Además de todo el contenido del debido proceso, existen otros principios que se aplican a las actuaciones administrativas, como el principio de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica, pues se trata del funcionamiento de la administración como servicio al interés general. Dicho principio radica en la importancia de certeza jurídica en el resultado de los actos administrativos, basado en las normas expresas, vigentes y aplicables en cada tramite, lo que define una u otra decisión, y que, por lo tanto, no existe margen de duda o desconfianza y el administrado se encuentra dentro de un marco de protección ante un cambio de normatividad en la aplicación de la misma. Dentro del contexto anterior se analiza a continuación la aplicación del debido proceso en el caso expuesto. 3.4 ¿Se aplicó en el caso concreto el debido proceso? Luego de recorrer el concepto del debido proceso dentro de nuestro ordenamiento jurídico, se revisa a continuación la normatividad para el otorgamiento de licencia urbanística en la modalidad de licencia de construcción para obra nueva, cuando se pide modificación a 20 la misma y para ese momento ha cambiado el POT que contenía su sustento normativo, y con ello validar la violación al debido proceso por parte del municipio X. Según el Decreto 1469 de 2010, Por medio del cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas, expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el parágrafo del Artículo 1, expone que, la licencia de construcción sigue y seguirá la reglamentación vigente en el momento de su expedición, esto es el POT anterior, concretamente dice: Artículo 1. Licencia urbanística. (…) Parágrafo. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones. Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública. Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva. Así mismo el artículo 16, señala: Artículo 16. Radicación de la solicitud. Presentada la solicitud de licencia, se radicará y numerará consecutivamente, en orden cronológico de recibo, dejando constancia de los documentos aportados con la misma. Parágrafo. Si durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia o su modificación y la expedición del acto administrativo que otorgue la licencia o autorice la modificación, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la autoridad municipal o distrital encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias urbanísticas, el solicitante tendrá derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma. Por su parte los artículos 13, 118 y 137, establecen: Artículo 3. Competencia. El estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción de que tratan los numerales 1 a 4 del artículo anterior corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y 21 distritos que cuenten con la figura. En los demás municipios y distritos y en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina corresponde a la autoridad municipal o distrital competente. Artículo 118. Fórmula para el cobro de las expensas por licencias y modalidades de las licencias. Parágrafo transitorio. Las solicitudes de licencias radicadas en legal y debida forma antes de la fecha de entrada en vigencia de las tarifas de expensas de que trata el presente decreto, se liquidarán con arreglo a las tarifas que se encontraren vigentes al momento de la solicitud. Artículo 137. Trámite de licencias por parte de las oficinas municipales encargadas de expedir licencias. Las entidades municipales o distritales encargadas de estudiar, tramitar y expedir licencias, deberán sujetarse en un todo a la reglamentación que establece la Ley 388 de 1997, el presente decreto y las normas que lo adicionen, sustituyan o modifiquen. Por su parte el Decreto 1077 de 2015, Modificado por el Decreto 1547 del 23 de julio de 2015: ARTÍCULO 2.2.6.1.1.1 Licencia urbanística Parágrafo 1°. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones. Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública. ARTICULO 2.2.6.1.2.1.2 Radicación de la solicitud. … Parágrafo. Si durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia o su modificación y la expedición del acto administrativo que otorgue la licencia o autorice la modificación, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la autoridad municipal o distrital encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias urbanísticas, el solicitante tendrá derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma. ARTICULO 2.2.6.1.4.12 Régimen de transición para la expedición de licencias, reconocimiento de edificaciones y otras actuaciones. Las solicitudes de licencias, reconocimiento de edificaciones, otras actuaciones asociadas a la Licencia y prórrogas que hubieren sido radicadas en legal y debida forma antes del 3 de mayo de 2010, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su radicación. (Decreto 1469 de 2010, art. 135) ARTICULO 2.2.6.1.4.13 Trámite de licencias por parte de las oficinas municipales encargadas de expedir licencias. Las entidades municipales o distritales encargadas de estudiar, tramitar y expedir licencias, deberán sujetarse en un todo a la reglamentación que 22 establece la Ley 388 de 1997, el presente decreto y las normas que lo adicionen, sustituyan o modifiquen. (Decreto 1469 de 2010, art. 137) Ahora bien, Consejo de Estado, en sentencia del 25 de febrero de 2016, Radicado número 5001-23-31-000-2010-00462-01(20124); sentencia del 3 de agosto de 2016, Radicado Número 05001-23-31-000-2010-00470-01: sentencia del 30 de Agosto de 2016, Radicado número 05001-23-31-000-2010-00564-01 (21945). fundamenta en ese caso, donde se pretendía aplicación de una tarifa más favorable contenida en otro POT distinto al POT bajo el cual se había concedido su licencia que: Teniendo en cuenta que la licencia de construcción C1-08-188 se expidió el 28 de marzo de 2008, y que la actora no alegó haberse acogido a las normas del POT (Acuerdo 46 de 2006), la liquidación del impuesto de delineación urbana a cargo de esta debía realizarse de conformidad con el Acuerdo 45 de 2004, pues era la norma aplicable con fundamento en el artículo 502 del Acuerdo 46 de 2006 […] no se desconoció el espíritu de justicia porque el impuesto de delineación urbana se liquidó de acuerdo con las normas vigentes al momento de la expedición de licencia de construcción […]. De acuerdo a lo expuesto en precedencia, es evidente que para el caso analizado, el municipio X vulnera el debido proceso, la confianza legítima, la seguridad jurídica del solicitante de la licencia de construcción, al aplicarle otro paquete normativo contenido en el POT actual, puesto que su solicitud de licencia debía continuar su trámite basado en las normas contenidas en el POT anterior, y esto incluye la tarifa a liquidar el impuesto de delineación urbana, cuyo incremento en el POT consiste en un 200% más, lo que desdibuja por completo la confianza legítima que tenía el solicitante de su situación jurídica consolidada y las normas expresamente vulneradas. Además es claro que la normatividad consagra expresamente normas de carácter transitorio cuando ocurren este tipo de cambios en las reglas de juego. 23 Conclusiones La aplicación del debido proceso en la liquidación del impuesto de delineación urbana como presupuesto ineludible para el otorgamiento de licencias urbanísticas en Colombia, y en concreto para las licencias de construcción, resulta un instrumento fundamental en materia de recaudo presupuestal para los Municipios. Estos aprovechando la autonomía con la que cuentan en materia de regulación de impuestos y en su afán de generar recursos para su administración se sirven de su posición dominante para decidir cuál tarifa aplicar al impuesto de delineación urbana cuando existe cambio del POT. La recurrente inobservancia por parte de la administración de turno y sus servidores públicos, de las normas, expresas, claras y vigentes, al momento de liquidar el impuesto en mención, infringen principios como el debido proceso, la seguridad jurídica, la confianza legítima, buena fe. Lo anterior puede generar consecuencias gravosas inmediatas para el desarrollador de un proyecto inmobiliario, así como consecuencias posteriores para el municipio si el desarrollador lo demanda y gana; además en virtud de la acción de repetición consagrada en el artículo 142 CPACA, los servidores públicos quienes con su acción u omisión generaron ese posible detrimento patrimonial en virtud de las condenas pagadas, se pueden ver obligados a resarcir el daño causado con su patrimonio personal. Es oportuno resaltar que el municipio se limita a realizar un POT, cobrar el impuesto de delineación urbana, y verificar que el proyecto se desarrolle acorde con lo aprobado dentro de la licencia de construcción. No obstante, su obligación dentro de la norma urbanística va mucho más allá, pues a través de ella debe desarrollar algunos fines del estado. Para eso, cuenta con todas las herramientas que le ofrece el ordenamiento jurídico, por ejemplo, los principios de coordinación, buen gobierno, responsabilidad, en virtud de los cuales puede 24 lograr un planeamiento y desarrollo urbanístico adecuado, apoyándose en el conocimiento de los técnicos especialistas que hacen parte del equipo interdisciplinario de los desarrolladores de proyectos urbanísticos. Referencias bibliográficas Congreso de la República de Colombia (2 de julio de 2012). Ley 1437. Por el cual se dicta Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Diario Oficial Nº 47.956. Recuperado de: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011.html Congreso de la República de Colombia (11 de enero de 1989). Ley 9 de 1989. 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