LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 1 Los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la jurisdicción agraria colombiana María Juliana Valencia Posso Trabajo de grado presentado para optar al título de Especialista en Derecho Procesal Asesor temático: Jhon Alejandro Noriega Talero Especialista en Derecho de Tierras y Derecho Ambiental Universidad de Antioquia Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Especialización en Derecho Procesal Medellín, Antioquia, Colombia 2024 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 2 Cita (Valencia, 2024) Referencia Estilo APA 7 (2020) Valencia, M.J. (2024). Los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la jurisdicción agraria colombiana [Trabajo de grado especialización]. Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia. Especialización en Derecho Procesal, Cohorte XVII. Biblioteca Carlos Gaviria Díaz Repositorio Institucional: http://bibliotecadigital.udea.edu.co Universidad de Antioquia - www.udea.edu.co Rector: John Jairo Arboleda Céspedes. Decano: Ana Victoria Vásquez Cárdenas. Coordinador de Posgrados: Juan Pablo Acosta Navas. El contenido de esta obra corresponde al derecho de expresión de los autores y no compromete el pensamiento institucional de la Universidad de Antioquia ni desata su responsabilidad frente a terceros. Los autores asumen la responsabilidad por los derechos de autor y conexos. https://co.creativecommons.net/tipos-de-licencias/ https://co.creativecommons.net/tipos-de-licencias/ LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 3 Resumen El presente trabajo tiene por objetivo establecer la importancia de la implementación de los “mecanismos alternativos de solución de conflictos” (MASC) en la jurisdicción agraria, considerando que a través de estas herramientas las personas pueden resolver los conflictos de la tenencia de la tierra de forma ágil y eficiente, generando una descongestión judicial y reducción de costos de la justicia sin violar las garantías fundamentales. Se evidencia la necesidad que tiene el Estado de garantizar, a la población campesina, el acceso a la justicia para resolver los conflictos por la tenencia de la tierra y su distribución, que han sido objeto del conflicto interno colombiano a lo largo de los años. Además, se presenta información sobre las ventajas de la implementación de los MASC para descongestionar el aparato judicial, fortalecer el acceso a la justicia para la población vulnerable y promover un cambio en los esquemas tradicionales de la justicia formal. Palabras clave: Acceso a la justicia, descongestión judicial, población vulnerable, tenencia de la tierra, justicia formal, jurisdicción agraria. Abstract The present work aims to define the importance of implementing “alternative dispute resolution mechanisms” (ADRM) in agrarian jurisdiction. Through these tools, individuals can efficiently resolve conflicts related to land tenure, leading to judicial efficiency and reduced costs without compromising fundamental guarantees. The state’s responsibility to ensure access to justice for rural populations is evident, especially in resolving land tenure disputes that have been a longstanding issue in the context of Colombia’s internal conflict. Furthermore, this work highlights the advantages of implementing ADRM. These mechanisms not only alleviate judicial congestion but also strengthen access to justice for vulnerable populations and promote a shift away from traditional formal justice systems. Keywords: Agrarian jurisdiction, access to justice, vulnerable population, judicial decongestion, land tenure, formal justice. Sumario LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 4 Introducción. 1. Problemática de Tierras. 1.1 Concentración. 1.2 Catastro. 1.3 Violencia. 2. Aspectos generales sobre la jurisdicción agraria y rural en Colombia. 3. Los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la reforma agraria y rural (Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024). Conclusiones. Referencias bibliográficas. Introducción Este trabajo pretende determinar el papel de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) en la Jurisdicción Agraria y Rural, y particularmente, en el procedimiento sugerido por el Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024. Para ello, se hará una contextualización de los principales conflictos que se presentan en la ruralidad colombiana, como es el caso de la concentración de la tierra en manos de pocos propietarios, como empresas transnacionales, terratenientes y narcotraficantes. Así mismo, se desarrollará la problemática de la violencia como estrategia para el despojo y la apropiación de tierras. También se analizarán las fallas en el sistema catastral y la desactualización de la cartografía nacional, evidenciada en el 59% del territorio sin la escala ni la representación apropiada para el levantamiento catastral, y demás usos de política pública. En igual sentido, se presenta el papel de las Instituciones Estatales en esta dinámica de conflictividad rural y política, como es el caso de las reformas agrarias fallidas y la creación de una legislación diseñada para gestionar las causas asociadas a dicha conflictividad. Entre la legislación comentada se encuentran la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, que han buscado atenuar las causas de esta problemática, pero que también han llevado a la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural - Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024. De otra parte, se expone el papel que han tenido las comunidades étnicas y campesinas como víctimas del conflicto armado, y a la vez, las disputas que se han dado entre sí por la tenencia, uso y cuidado de la tierra y el territorio. Lo anterior tiene como punto de partida la deficiencia en la información catastral con que se cuenta y la concentración en la tenencia de la tierra. Es así como para el 2019, Colombia contaba con un 52,7% de informalidad en la tenencia de la tierra. De los 1.121 municipios sobre los cuales se calculó el índice de informalidad, al menos 175 presentan entre el 75 y el 100 % de informalidad, LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 5 y otros 497 municipios entre el 50 y el 75%. A su vez, la información tanto registral como catastral para 20 municipios y corregimientos departamentales es deficiente y se registra como ‘sin información’ (Neva & Prada, 2020). Adicionalmente, la FAO (2023) concluye “… que las disputas relacionadas con el uso, tenencia y acceso a la tierra han sido ampliamente reconocidas como factores determinantes en la existencia del conflicto armado en el país”. Esta situación ha sido abordada por el Estado por medio de la jurisdicción agraria y rural, con el propósito de dar fin a las disputas sobre la tenencia de la tierra que, durante más de 50 años, han sido el foco del conflicto interno colombiano (Centro de Memoria Histórica, 2013, p. 259), situación que dificulta el desarrollo y aumenta la violencia en el campo, el desplazamiento forzado, el desempleo, la pobreza y el narcotráfico (Balcázar et ál., 2001), siendo el campesino el sujeto más afectado y con menos garantías para la protección de sus derechos, según la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (2023). Para analizar esta problemática se establecerán las causas y consecuencias que a lo largo de la historia en Colombia han llevado a que el campesino sea el sujeto más vulnerable; para lo cual se realizará un análisis detallado sobre el proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2023, “Por medio del cual se determina la competencia y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural, se establece el procedimiento especial agrario y rural y se dictan otras disposiciones”. Por otro lado, se procurará determinar el enfoque que deberían tener los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la implementación de la jurisdicción agraria y rural, considerando las problemáticas que enfrenta la justicia colombiana hoy en día. Entre estos se encuentra la congestión judicial, que hace que los procesos tarden años en un juzgado sin tener una decisión de fondo; al igual que el difícil acceso a la justicia y los costos de los procesos judiciales para la población vulnerable (FAO, 2012). Lo anterior cobra relevancia en un contexto emergente, en el cual la Jurisdicción Agraria y Rural, desde el punto de vista procedimental, se encuentra en diseño y, en donde los conflictos mencionados persisten. Además, las políticas hasta ahora desarrolladas por la institucionalidad estatal han sido insuficientes, debido a una realidad, en la que la violencia interna persiste, la desigualdad de las comunidades étnicas en comparación con otras poblaciones, la desactualización del catastro y las condiciones geográficas del campo que dificultan a las instituciones del Estado llegar a brindar sus servicios de manera oportuna y eficiente. Es por ello que, una vez identificadas LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 6 estas razones que dificultan el acceso a la justicia, se plantea la posibilidad de dar mayor relevancia a los MASC en la Jurisdicción Agraria y Rural, para que contribuyan con la solución de las controversias mediante el diálogo y la negociación colaborativa, además de posibilitar la descongestión del aparato jurisdiccional. Como se verá, en el desarrollo de este trabajo, los resultados y conclusiones se han elaborado a partir del análisis de investigaciones, artículos, tesis, monografías y censos, entre otros documentos de gran importancia. 1. Problemática de tierras La historia de la tenencia de la tierra en Colombia está marcada por una compleja interacción de factores que han perpetuado la desigualdad, el malestar social y la violencia. Este capítulo examina tres elementos clave que han dado forma a esta historia y continúan planteando desafíos para la reforma agraria y el desarrollo rural: 1.1 Concentración La concentración de la propiedad de la tierra en manos de unos pocos ha sido un problema crónico en Colombia, con profundas raíces históricas y consecuencias sociales y económicas perjudiciales (Peña & Triana, 2024). A pesar de los esfuerzos de reforma agraria en varios períodos del siglo XX, la estructura de la tenencia de la tierra sigue siendo marcadamente desigual, lo que perpetúa la pobreza, limita el acceso a los recursos y alimenta los conflictos sociales en las zonas rurales (Duarte & Castaño, 2020). Esta concentración de la tierra se originó en la época colonial, con la formación de grandes latifundios y la marginación de las comunidades indígenas y campesinas (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). Durante el siglo XIX, la "feria de baldíos" (Machado, 2009) exacerbó aún más esta situación, ya que se adjudicaron arbitrariamente vastas extensiones de tierra estatal a élites políticas y económicas que consolidaron su poder, perpetuando la desigualdad en el acceso a la tierra. Entre 1954 y 2012, gran cantidad de las tierras explotadas por colonos fue formalizada. LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 7 La posesión era reclamada por empresarios agrícolas, terratenientes, políticos, especuladores, etc., (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). La desigualdad en la tenencia de la tierra se hace visible también en las diferencias que se presentan a nivel departamental y municipal. En un estudio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se afirma lo siguiente: …existen drásticas diferencias entre departamentos como Antioquia, Cundinamarca y Boyacá, caracterizados por un altísimo grado de fragmentación (casi 80% de los predios son microfundios) frente a Vichada o Caquetá, dónde el 80% de los predios son mediana propiedad o latifundios (…). En 22 de los 32 departamentos del país los microfundios representan más del 50% de los predios totales (...). En contraste (...) se encuentra que Caquetá y Vichada cuentan con más del 60% de sus predios totales en grado de latifundio o mediana propiedad (…). A nivel municipal, en promedio, el 1% de los propietarios tiene el 30% de la tierra, el 5% de los propietarios tiene el 50% de la tierra y el 10% representa más del 60% del área. (Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 2023) En el siglo XX, las reformas agrarias intentaron abordar esta problemática, pero sus resultados fueron limitados debido a la falta de voluntad política, la resistencia de los terratenientes y la persistencia de la violencia en las zonas rurales (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). A pesar de los esfuerzos de reforma agraria en el siglo XX, la estructura de la tenencia de la tierra sigue siendo marcadamente desigual, lo que perpetúa la pobreza, limita el acceso a los recursos y alimenta los conflictos sociales en las zonas rurales (Duarte & Castaño, 2020). Esta concentración de la tierra se evidencia aún más al considerar que: El 1% de los mayores propietarios posee el 46.13% del área rural de predios privados (…) El 5% de los mayores propietarios posee el 69.84% del área rural de predios privados (…) El 10% de los mayores propietarios posee el 80.57% del área rural de predios privados (…). En resumen, el 10% más alto de propietarios posee 8.06 veces el área que les correspondería en una distribución equitativa del área evaluada entre el total de propietarios, que corresponde a poseer el 83.32% del área total. (Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 2023) LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 8 La concentración de la tierra no solo ha tenido un impacto negativo en la distribución de la riqueza y el desarrollo rural, ha perpetuado la desigualdad económica y social y ha sido un factor clave en el conflicto armado interno, ya que la lucha por el acceso a la tierra ha sido una de las principales reivindicaciones de los grupos insurgentes, también ha generado un caldo de cultivo para disputas territoriales entre comunidades rurales que reclaman el mismo espacio para vivir. Esta problemática se agudiza en un contexto donde el acceso a la tierra es limitado y la presión sobre los recursos naturales es creciente. La expansión de latifundios y la persistencia de la inequidad en la distribución de la tierra, se evidencia en el hecho de que el 1% de los propietarios posee el 52% de la tierra (Oxfam, 2014), situación que ha llevado a la superposición de derechos y reclamos territoriales. De ahí que comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, históricamente marginadas del acceso a la tierra, se ven obligadas a competir por espacios cada vez más reducidos, lo que genera tensiones y conflictos. Todo ello agravado por la presencia de actores armados ilegales y la expansión de actividades ilícitas como el narcotráfico que despojan a los campesinos e indígenas de sus tierras y obligan el desplazamiento forzoso de estas comunidades que buscan refugio en territorios ya ocupados por otros, lo que aumenta la presión sobre la tierra y los recursos. La falta de claridad en la titulación de tierras y la debilidad institucional en la resolución de conflictos agrarios, también contribuyen a la conflictividad territorial. A la vez que la ausencia de mecanismos efectivos para garantizar el acceso justo y equitativo a la tierra perpetúa la incertidumbre y la inseguridad jurídica, alimentando disputas y enfrentamientos entre comunidades. 1.2 Catastro El catastro en Colombia ha experimentado una importante transformación, pasando de ser un simple inventario de predios con fines fiscales a una herramienta multipropósito esencial para el desarrollo territorial. Si bien históricamente se ha centrado en la identificación de bienes inmuebles y el cobro de impuestos, se busca un catastro moderno, con información actualizada y completa que impulse la planificación urbana y rural, la gestión ambiental, la resolución de LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 9 conflictos y la toma de decisiones informadas. En este capítulo, analizaremos los desafíos que enfrenta el catastro colombiano, como la desactualización, la cobertura incompleta y la integración limitada con otras fuentes de información. Asimismo, exploraremos las oportunidades que ofrece un catastro multipropósito para la formalización de la propiedad, la seguridad jurídica, la protección del medio ambiente y la construcción de un país más equitativo y sostenible. El catastro es un instrumento para la identificación y medición de los predios que integran un territorio, en adición usado en la gestión fiscal y la definición de los derechos de propiedad. Sin embargo, el enfoque multipropósito que puede adquirir el catastro, lo convierte en un instrumento único para llevar a cabo eficazmente otras finalidades centrales del Estado como la planeación, el ordenamiento territorial y ambiental, la gestión de tierras, la programación y asignación de inversiones y en general, la formulación y ejecución de políticas públicas de toda índole en los territorios. (Colombia. Conpes, 2016, p. 9) En la actualidad el catastro en Colombia se encuentra desactualizado, la información allí contenida data de 1910 a 1990, lo que dificulta la ejecución de la formalización de la propiedad rural. El catastro colombiano es incompleto y está desactualizado. En la actualidad, el 28% de la superficie del territorio colombiano no tiene formación catastral (60 municipios y 20 áreas no municipalizadas), y el 63,9% del territorio ya formado tiene catastros desactualizados (722 municipios). Así mismo, de un total de 187 municipios afectados por alta incidencia de conflicto armado, el 16,5% no tiene formación catastral y el 62,5% cuenta con catastros desactualizados; lo que indica que, un 79% de los municipios históricamente más afectados por el conflicto armado son, a su vez, municipios sin información catastral básica precisa. A lo anterior, se suma una cartografía nacional desactualizada y que, en un 59% del territorio no tiene la escala ni la representación suficiente para el levantamiento catastral y demás usos de política. (IGAC, 2019, Citado en Conpes, 2019, p. 29) LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 10 La complejidad de los problemas de tenencia de la tierra, incluidas las prácticas informales de tenencia de la tierra y el legado de conflicto y desplazamiento, ha dificultado aún más el desarrollo de un catastro confiable. A pesar de los esfuerzos recientes para modernizar y actualizar el catastro, su implementación efectiva sigue siendo un desafío. La falta de recursos financieros y técnicos, la resistencia de algunos sectores y la complejidad del proceso de recopilación y verificación de datos son algunos de los obstáculos que se deben superar para que el catastro multipropósito pueda cumplir plenamente su función de herramienta para la transparencia, la justicia y el desarrollo rural sostenible (Agencia Nacional de Tierras, 2018). El establecimiento de un catastro multipropósito confiable y actualizado es fundamental para abordar los conflictos de tenencia de la tierra y promover su distribución equitativa en Colombia. Un sistema catastral que funcione bien puede proporcionar información precisa sobre la propiedad de la tierra, los límites y el uso de esta; lo cual es esencial para resolver disputas y facilitar las transacciones de tierras (FAO, 2023). Sin embargo, el sistema catastral de Colombia ha estado históricamente enfrentando desafíos como cobertura incompleta, datos inexactos y falta de actualizaciones periódicas (Peña & Triana, 2024). El catastro colombiano actual, con su enfoque fiscal tradicional, se queda corto al intentar satisfacer las necesidades de información requeridas para formular e implementar diversas políticas públicas. Esto se debe a tres deficiencias principales: Procesos de actualización ineficientes: la información catastral no se actualiza con la frecuencia necesaria, lo que resulta en datos desactualizados que no reflejan la realidad del territorio. Falta de integración: el catastro no se integra fácilmente con otras fuentes de información relevantes, limitando su utilidad para análisis complejos y la toma de decisiones informadas. Información incompleta: existen vacíos en la información catastral, lo que dificulta la obtención de una visión completa y precisa de la situación territorial. El catastro colombiano necesita modernizarse para ir más allá de su enfoque fiscal tradicional y convertirse en una herramienta integral que apoye la planificación y gestión pública de manera efectiva. 1.3 Violencia LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 11 En los siglos XIX y XX, la violencia relacionada con la tierra se manifestó en diversas formas, desde conflictos armados entre terratenientes y campesinos, hasta el desplazamiento forzado de comunidades rurales (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). La lucha por el acceso a la tierra se convirtió en un detonante de la violencia, ya que los campesinos y grupos marginados se enfrentaron a la represión y la exclusión de los grupos dominantes. El surgimiento de grupos armados ilegales, como guerrillas y paramilitares, añadió otra capa de complejidad al conflicto, ya que estos actores utilizaron la violencia para controlar territorios y recursos, incluyendo la tierra. Durante el siglo XIX la república conservó el régimen de propiedad de tierras y dispuso de los baldíos para pagar bonos de deuda pública, compensaciones por servicios militares, colonización empresarial o pagos por construcción de vías de penetración, además de la ocupación por colonos. Los dos rasgos esenciales de la política de tierras, heredados de la Colonia, fueron la exigencia de habitación y labranza para tener derecho a la tierra y la extensión ilimitada de la apropiación, que solo tardíamente se reguló con tamaños máximos de adjudicación (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2018, p. 17). La violencia relacionada con la tierra no solo ha tenido un impacto devastador en las comunidades rurales, sino que ha dejado una profunda cicatriz en el tejido social de Colombia. El desplazamiento forzado, las masacres y los asesinatos han dejado un legado de trauma y desconfianza que aún persiste en la actualidad. Ahora bien, la violencia ha contribuido a la fragmentación social y la polarización política, lo que dificulta aún más la búsqueda de soluciones pacíficas y sostenibles a los conflictos de tenencia de la tierra. Según el Registro Único de Victimas (RUV), con corte al 31 de octubre de 2024, hay alrededor de 9.826.986 víctimas del conflicto armado en Colombia, entre los que se encuentran hechos victimizantes como el desplazamiento forzado, el despojo de tierras, la amenaza, entre otros (Unidad de Victimas, Registro Único de Víctimas, 2024). Cifras alarmantes que demuestran el conflicto actual colombiano. LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 12 2. Aspectos generales sobre la jurisdicción agraria y rural en Colombia La reforma agraria en Colombia ha sido un proceso complejo y prolongado, marcado por avances y retrocesos. A pesar de los esfuerzos legislativos y políticos, la desigualdad en la distribución de la tierra y los conflictos relacionados con la tenencia persisten como desafíos importantes para el país. Para efectos de la discusión política sobre reforma agraria, vale la pena poner en contexto la larga lista de políticas que hablan de la propiedad de la tierra. De ahí que se pueda iniciar contando que, desde la conformación de la República hasta 1905, en el país se expidieron diferentes leyes y decretos reglamentarios que buscaban destinar las tierras de dominio estatal a diversos fines, entre estos: 1) indemnizar o compensar a los militares de la guerra de la independencia y a los veteranos de las guerras internas del siglo XIX; 2) atraer extranjeros para colonizar tierras de frontera; 3) apoyar la construcción de obras de infraestructura y en particular las redes viales y ferroviarias; 4) pagar bonos de deuda pública y financiar el escaso presupuesto estatal; 5) aumentar los cultivos para exportación y para mercado interno (colonización empresarial); 6) ampliar la frontera agropecuaria; 7) titular -o legalizar- las tierras ocupadas y explotadas por colonos y pobladores rurales en general; y 8) dar tierras a nuevas poblaciones, a los departamentos y municipios y a instituciones educativas estatales (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016. Citado en Noriega, 2021, p. 1). El factor decisivo de la economía agraria colonial y republicana del siglo XIX y buena parte del XX fue el control de la mano de obra al servicio de las haciendas, con variados sistemas de sujeción como la matrícula, el trabajo forzado de los indios y esclavos negros, el arrendamiento y la aparcería (Noriega, 2021, p. 1). A fin de dar solución a estos conflictos se creó la Ley 200 de 1936 que estableció la presunción de que los terrenos no explotados eran baldíos, lo que en teoría facilitaba su adjudicación a campesinos y colonos; sin embargo, esta presunción podía ser refutada mediante la presentación de un título de propiedad, lo que en la práctica favoreció a los terratenientes que ya contaban con títulos, aunque estos fueran dudosos o fraudulentos (Machado, 2009). Los grandes terratenientes a menudo encontraban formas de eludir la extinción de dominio, ya sea a través de la demostración de una explotación mínima o mediante la influencia política para LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 13 evitar la aplicación de la ley (Quesada, 2022). La implementación de esta figura enfrentó desafíos, ya que los terratenientes a menudo utilizaban su poder económico y político para impugnar las reclamaciones de posesión agraria de los campesinos, lo que llevaba a largos y costosos litigios. Debido al fracaso de la Ley 200 de 1936, se creó la Ley 20 de 1959, que reguló la parcelación de haciendas sin ocupación y la colonización de baldíos a cargo de la Caja Agraria. Estos programas de colonización dirigida fueron un fracaso por la falta de institucionalidad adecuada y la corrupción de funcionarios (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016. Citado en Noriega, 2021, p. 2). Como respuesta se expidió la llamada contrarreforma agraria para tratar de aliviar las tensiones sociales y económicas en el campo colombiano. La Ley 100 de 1944, al declarar de utilidad pública los contratos de aparcería y arrendamiento y ampliar el plazo de prescripción adquisitiva fortaleció la posición de los terratenientes y perpetuó la desigualdad en el acceso a la tierra en Colombia. Esta ley, en la práctica, reforzó las relaciones de dependencia y explotación de los campesinos, quienes debían ceder gran parte de su producción a cambio del acceso a la tierra (Ramos, 2004. Citado en Alban, 2011). Además, la ampliación del plazo de prescripción adquisitiva benefició a los terratenientes con grandes extensiones de tierra sin explotar, dificultando aún más el acceso a la propiedad para los campesinos (Machado, 2009). También estableció la posibilidad de que el Estado adquiriera tierras incultas o insuficientemente explotadas para su posterior parcelación y distribución. Sin embargo, esta disposición fue en gran medida ineficaz, ya que el Estado carecía de los recursos y la voluntad política para llevar a cabo una redistribución significativa de la tierra (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). Por otra parte, la ley no abordó las causas estructurales de la concentración de la tierra ni estableció mecanismos para garantizar que los campesinos beneficiarios de la parcelación pudieran mantener la propiedad de la tierra a largo plazo. En vista de lo anterior, con la expedición de la Ley 135 de 1961, se creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA). Esta ley buscaba no solo redistribuir la tierra, sino modernizar la producción agrícola, mejorar las condiciones de vida de los campesinos y fomentar el desarrollo rural, y estableció una serie de mecanismos, incluyendo la expropiación de tierras con indemnización previa, la compra de tierras para su posterior redistribución y la colonización dirigida (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). Del mismo modo, la ley estableció la LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 14 Unidad Agrícola Familiar (UAF) como una unidad de medida para la distribución de tierras, buscando garantizar que los campesinos recibieran una extensión de tierra suficiente para su sustento. Aunque la Ley 135 de 1961 representó un avance significativo en el reconocimiento de la necesidad de una reforma agraria en Colombia, su implementación enfrentó importantes desafíos y sus resultados fueron limitados. La resistencia de los grandes terratenientes, la falta de recursos financieros y técnicos, y la creciente violencia en el campo, exacerbada por la formación de guerrillas como las FARC-EP, obstaculizaron los esfuerzos de redistribución de tierras (Peña & Triana, 2024). La ley no logró abordar de manera efectiva la problemática de la informalidad en la tenencia de la tierra, ni reconoció plenamente los derechos territoriales de las comunidades indígenas y afrocolombianas (Duarte & Castaño, 2020). A pesar de que la Ley 135 de 1961 estableció la UAF como una unidad de medida para la distribución de tierras, este mecanismo no siempre se aplicó de manera adecuada, lo que llevó a la creación de minifundios y a la persistencia de la desigualdad en el acceso a la tierra. La falta de claridad en la definición y aplicación de la UAF, así como la ausencia de mecanismos de seguimiento y control, contribuyeron a que la redistribución de tierras no fuera tan efectiva como se esperaba. El Acuerdo de Chicoral de 1972, seguido de las leyes que lo legitimaron (4ª y 5ª de 1973 y 6ª de 1975), ciertamente contribuyó al desmonte progresivo de la reforma agraria que intentó hacerse con la Ley 135 de 1961. Ante la oposición de los gremios del sector agropecuario y de algunos sectores políticos, más los obstáculos jurídico-legales para la adquisición de las tierras requeridas para los programas de reforma agraria, el Estado optó por continuar la antigua política de legalizar baldíos explotados por colonos y otorgar grandes extensiones de tierras públicas a empresarios, terratenientes, políticos y extranjeros. La Ley 160 de 1994 tenía como objetivo principal crear un Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino que integrara diversas instituciones y actores para promover el acceso a la tierra y el desarrollo rural sostenible. Este sistema se estructuró en seis subsistemas que abordaban aspectos como la adquisición y adjudicación de tierras, la organización y capacitación campesina, la provisión de servicios básicos e infraestructura, la investigación y asistencia técnica, el mercadeo y la financiación (FAO, 2023). LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 15 A diferencia de las leyes anteriores que se centraban en la expropiación y redistribución de tierras, la Ley 160 de 1994 introdujo el concepto de "mercado asistido de tierras", un mecanismo de subsidio para que los campesinos pudieran comprar tierras directamente, con el Estado proporcionando asistencia técnica y financiera (Peña & Triana, 2024). Uno de los aspectos más innovadores de la Ley 160 de 1994 fue la creación de las Zonas de Reserva Campesina, como áreas geográficas delimitadas para fomentar y estabilizar la economía campesina, proteger los recursos naturales y promover la paz y la justicia social en el campo. Las Zonas de Reserva Campesina se concibieron como territorios donde los campesinos pudieran desarrollar sus proyectos de vida de manera autónoma y sostenible, con acceso a tierras, créditos, asistencia técnica y servicios básicos (Duarte & Castaño, 2020). A pesar de sus objetivos ambiciosos, la Ley 160 de 1994 ha sido objeto de críticas y controversias. Algunos sectores cuestionan su enfoque en el mercado de tierras, argumentando que este mecanismo no garantiza una redistribución equitativa y puede perpetuar la concentración de la propiedad en manos de aquellos con mayor capacidad económica (Peña & Triana, 2024). La implementación de las Zonas de Reserva Campesina ha sido lenta y limitada, y muchas comunidades campesinas siguen enfrentando dificultades para acceder a la tierra y asegurar sus derechos territoriales. En la actualidad, la Ley 160 de 1994 sigue siendo el marco legal principal para la reforma agraria en Colombia, y aunque ha sido modificada y complementada por otras leyes y decretos como el Decreto Ley 902 de 2017, que busca implementar la Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz al establecer una serie de medidas para avanzar en la creación de la jurisdicción agraria, como la creación del Fondo de Tierras, la formalización de la propiedad rural, el fortalecimiento de la economía campesina y la protección de los derechos de los campesinos y grupos étnicos. De igual forma, el Acuerdo reconoció la importancia de la participación de las comunidades rurales en el diseño e implementación de las políticas de tierras, así como la necesidad de abordar los conflictos de tierras de manera pacífica y dialogada (JEP, 2016). El Decreto Ley 902 de 2017, estableció los mecanismos para implementar la Reforma Rural Integral en materia de tierras. Este decreto crea el Procedimiento Único para el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, y su etapa judicial que se activa cuando existen oposiciones o controversias en la fase administrativa que no pudieron ser resueltas. Allí las partes involucradas LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 16 pueden acudir a la justicia para dirimir sus diferencias respecto a la propiedad, la tenencia o el uso de la tierra. El juez competente, siguiendo las normas del proceso verbal sumario, analiza las pruebas, incluyendo el informe técnico jurídico elaborado en la fase administrativa, y emite una sentencia que define la situación jurídica del predio. Adicionalmente, el decreto en mención creó un proceso administrativo y judicial que busca facilitar el acceso a la tierra, la formalización de la propiedad rural y la resolución de conflictos de tierras (FAO, 2023); estableció el Fondo de Tierras como mecanismo para adquirir y distribuir tierras a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Igualmente, el decreto promueve la participación de las comunidades rurales en la toma de decisiones sobre el uso y la gestión de la tierra, así como el uso de herramientas como los informes técnicos sociales para comprender el contexto social y cultural de los conflictos agrarios (FAO, 2023). 3. Los mecanismos alternativos de solución de conflictos en la reforma agraria y rural (Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024) El derecho agrario colombiano se caracteriza por su complejidad y la constante presencia de conflictos en torno a la propiedad, la posesión y el uso de la tierra. En este contexto, la búsqueda de mecanismos eficientes para la resolución de controversias se vuelve crucial para garantizar la seguridad jurídica y la paz social en el campo. En Colombia, la administración de justicia ha enfrentado desafíos en términos de eficiencia y celeridad. La acumulación de procesos y la complejidad de los procedimientos judiciales han impulsado la búsqueda de alternativas para la resolución de conflictos. En este contexto, los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) han surgido como una herramienta para facilitar el acceso a la justicia y la descongestión del sistema judicial. Los MASC son definidos como "diferentes posibilidades que tienen las personas envueltas en un conflicto para solucionarlo sin la intervención de un juez ni de un proceso judicial" (Cabana Grajales, 2017, p. 9). Estos mecanismos buscan ofrecer una alternativa a la justicia tradicional, promoviendo la resolución de controversias de forma rápida, eficiente y equitativa. LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 17 Los MASC en Colombia se componen de mecanismos autocompositivos y heterocompositivos (Carrillo & Gómez, 2020, p. 55). Los autocompositivos, como la conciliación, la mediación y la amigable composición se caracterizan por la participación activa de las partes en la búsqueda de una solución, con la asistencia de un tercero neutral que facilita el diálogo (Cabana Grajales, 2017, p. 9). En la conciliación, un tercero imparcial guía a las partes hacia un acuerdo (Carrillo & Gómez, 2020, p. 55), mientras que, en la mediación, el tercero se enfoca en facilitar la comunicación entre las partes para que ellas mismas encuentren la solución (Carrillo & Gómez, 2020, p. 199). La amigable composición, por su parte, implica que un tercero neutral, elegido por las partes, defina la controversia con fuerza vinculante (Carrillo & Gómez, 2020, p. 179). Por otro lado, los mecanismos heterocompositivos, como el arbitraje, se caracterizan por la intervención de un tercero que tiene la facultad de resolver el conflicto, imponiendo una decisión a las partes (Carrillo & Gómez, 2020, p. 117). Los MASC han emergido como una herramienta crucial para la descongestión judicial y la promoción de la paz social en Colombia. A través de un análisis histórico y normativo, se ha evidenciado la evolución de estos mecanismos, desde su origen en el siglo XIX hasta su desarrollo en el marco del Estado Social de Derecho. En el ámbito del derecho administrativo, la conciliación ha demostrado ser un instrumento eficaz para la solución de conflictos entre particulares y el Estado. La Procuraduría General de la Nación ha jugado un papel fundamental en la promoción de la conciliación administrativa, facilitando acuerdos que benefician tanto a los ciudadanos como al erario público (Carrillo & Gómez, 2020). El Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024 establece un procedimiento especial agrario y rural que se desarrolla en cuatro etapas: 1) Demanda: presentación de la demanda por la parte interesada y posterior contestación del demandado (Congreso de la República de Colombia, 2024, p. 10). 2) Audiencia Única: concentración de las actuaciones procesales, incluyendo conciliación, fijación del litigio, práctica de pruebas, alegatos y sentencia (Congreso de la República de Colombia, 2024, p. 11). 3) Recursos: proceden los recursos de apelación y casación contra la sentencia, con causales específicas (Congreso de la República de Colombia, 2024, p. 14). LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 18 4) Ejecución: el juez vela por el cumplimiento de la sentencia (Congreso de la República de Colombia, 2024, p. 15). El proyecto no define un tiempo específico para la duración del proceso, aunque se busca que sea ágil. La jurisdicción agraria se amplía a diversas materias, incluyendo procesos sobre derechos reales, contratos agrarios, formalización de la propiedad, restitución de tierras y conflictos por el uso de recursos naturales (Congreso de la República de Colombia, 2024, pp. 4-5). El Proyecto de Ley 183 de 2024, en su objetivo de crear la Jurisdicción Agraria y Rural en Colombia, dedica un capítulo especial a los Mecanismos Alternativos de Resolución de Conflictos (Congreso de la República de Colombia, 2024). Este enfoque subraya la importancia de los MASC en la resolución de disputas en el campo, reconociendo que estas suelen ser complejas y estar enraizadas en contextos socioeconómicos particulares. El proyecto de ley establece una amplia procedencia para los MASC en el ámbito agrario y rural. Se podrán conciliar todas las materias susceptibles de transacción, es decir, aquellas en las que las partes tienen la libertad de disponer de sus derechos (Congreso de la República de Colombia, 2024, Art. 60). Entre los cuales se encuentran: Posesorios: conflictos relacionados con la posesión de tierras. Reivindicatorios: Acciones para recuperar la propiedad de un bien. Servidumbres: disputas sobre el derecho de uso de la propiedad de otro. Deslinde y amojonamiento: procesos para la delimitación de terrenos. Contratos agrarios: conflictos derivados de contratos de arrendamiento, aparcería, etc. Adicionalmente, se podrán conciliar las materias en las que la ley expresamente establezca la procedencia de la conciliación. El Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024, aunque menciona los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, no les otorga la importancia que deberían tener en el procedimiento agrario. Esto se evidencia en la mención superficial de los MASC, la falta de obligatoriedad en su aplicación antes de iniciar un proceso judicial y la ausencia de medidas para promover su uso entre las comunidades rurales (Congreso de la República de Colombia, 2024, p. 8). A pesar de esto, el proyecto acepta mecanismos como la conciliación prejudicial y judicial, la mediación, la negociación, la facilitación y los métodos tradicionales de solución de conflictos propios de las comunidades étnicas (Congreso de la República de Colombia, 2024, pp. 34-36). Se destaca la necesidad de un mayor énfasis en la promoción de los MASC y su obligatoriedad en LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 19 etapas tempranas del conflicto para que sean una herramienta eficaz en la prevención y solución de conflictos agrarios, que ocasiona más posibilidades de avanzar en la actualización del catastro por ser mecanismos de fácil acceso y con procedimientos expeditos. Debería el Estado colombiano darle a los MASC relevancia en la jurisdicción agraria y rural. Lo anterior subsume, que la Ley 446 de 1998, en su artículo 1° establece que: "La conciliación extrajudicial en derecho, como mecanismo de acceso a la justicia, es obligatoria...". Además, el Decreto Ley 902 de 2017, en su artículo 55, refuerza esta idea al señalar que: "Durante todo el desarrollo del Procedimiento Único se fomentarán e implementarán los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos..." No tiene en cuenta el estado colombiano que la crisis agraria se caracteriza por una profunda pobreza rural, conflicto armado y desinstitucionalización. Estos factores, interrelacionados y complejos, han sido tratados de manera inadecuada, agudizando la crisis y desestabilizando la sociedad colombiana (Fajardo, 2016, p. 1). De otra parte, el Congreso de la República omite que el derecho a acceder a la justicia también guarda estrecha relación con el derecho al recurso judicial efectivo como garantía necesaria para asegurar la efectividad de los derechos, como quiera que no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso (Corte Constitucional, Sentencia C-1195/01). La formalización de la propiedad rural en Colombia es un problema al que se debe dar solución de manera ágil, teniendo en cuenta las dificultades que presenta el sistema judicial colombiano, como lo es la congestión judicial, y que, según el siguiente gráfico del 2023, actualizado a 2024, aumenta significativamente cada año. LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 20 Gráfico 1. Gestión de Procesos Judiciales Fuente: (Colombia. Consejo Superior de la Judicatura, 2023) A lo anterior se suma el hecho de que, al implementar nuevos procedimientos creados en la reforma agraria y rural, aumentará la carga laboral; razón por la cual el Estado debe de empezar a concientizar a los ciudadanos sobre el uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, que además son expeditos y de más fácil acceso para los campesinos. La reforma agraria y rural es la oportunidad para implementar los mecanismos alternativos de solución de conflictos autocompositivos. El Estado debe de propiciar una cultura de justicia, entendida en sentido amplio como valor, aparato y sistema, que ofrece pautas para la discusión sobre las relaciones entre justicia y solución de conflictos (Sánchez, 1995. Citado en Ariza, 2007, p. 12). En la Sentencia SU 288 de 2022, la Corte Constitucional recordó que el Estado tiene la obligación de cumplir de buena fe los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final de Paz y, debido a ello, se refirió a la necesidad de tener en cuenta el numeral 1.1.8 del Acuerdo Final de Paz que estableció que la nueva Jurisdicción Agraria debería tener: …una adecuada cobertura y capacidad en el territorio, con énfasis en las zonas priorizadas, y con mecanismos que garanticen un acceso a la justicia que sea ágil y oportuno para la población rural en situación de pobreza, con asesoría legal y formación especial para las LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 21 mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia y con medidas específicas para superar las barreras que dificultan el reconocimiento y protección de los derechos de las mujeres sobre la tierra. (...). (JEP, 2016) Los MASC permiten crear difusión y capacitación, es crucial que las comunidades rurales y los campesinos estén informados sobre estos mecanismos, sus beneficios y cómo acceder a ellos. Se deben desarrollar programas de capacitación dirigidos a líderes campesinos, organizaciones sociales y funcionarios públicos para promover el conocimiento y la correcta aplicación de estos mecanismos. En el contexto del postconflicto los MASC adquieren una relevancia aún mayor. La creación de una cultura de paz requiere la implementación de mecanismos que permitan la resolución pacífica de controversias en los territorios más afectados por el conflicto armado. Las Casas de Justicia y los Centros de conciliación se han consolidado como espacios de acceso a la justicia formal y no formal, promoviendo la participación ciudadana en la construcción de una sociedad más justa y equitativa (Cabana-Grajales 2016). Los MASC han demostrado ser una herramienta valiosa para la descongestión judicial, la promoción de la paz social y la construcción de una cultura de diálogo en Colombia (Carrillo & Gómez, 2020). Su desarrollo en el marco del Estado Social de Derecho ha permitido la participación ciudadana en la resolución de controversias y la consolidación de un sistema de justicia más eficiente, eficaz y cercano a los ciudadanos (Cabana-Grajales 2016). Sin embargo, es necesario continuar trabajando en su fortalecimiento, especialización y difusión, para asegurar su implementación efectiva en todo el territorio nacional. Conclusiones La implementación de los MASC como requisito de procedibilidad en la jurisdicción agraria y rural es una herramienta fundamental para garantizar el acceso a la justicia, descongestionar los juzgados promiscuos, civiles municipales y circuitos del país, y promover la resolución pacífica de conflictos en el campo colombiano en cumplimiento del reconocimiento del campesino como sujeto de especial protección que exige un enfoque diferencial, asegurando que LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 22 se respeten sus derechos y se promueva su participación en la construcción de soluciones justas y equitativas. En definitiva, los MASC son una herramienta valiosa para la resolución de conflictos en el los procesos, promueven el acceso a la justicia, la participación, el diálogo y la construcción de la paz social. Es crucial que la implementación de los MASC en la jurisdicción agraria y rural se realice de manera efectiva. Esto implica no solo la creación de un marco normativo adecuado, como el Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024, sino también la difusión y capacitación de las comunidades rurales sobre los beneficios y el funcionamiento de estos mecanismos. En este sentido, es necesario que el Estado colombiano promueva una cultura de justicia que valore el diálogo, la negociación colaborativa y la gestión pacífica de conflictos. La creación de Casas de Justicia y Centros de Conciliación en zonas rurales puede ser un paso importante en esta dirección. El acceso universal a la justicia y la existencia o no de medios alternativos de resolución de controversias tienen que ser reevaluados. Estos problemas crónicos en los sistemas de justicia, conjuntamente con regímenes políticos autoritarios, han causado un nocivo impacto psico-político en la gran mayoría de la población, manifestado como una percepción generalizada de la inutilidad o inaccesibilidad de la justicia, y de que la justicia es demasiado lenta, corrupta, costosa o simplemente ineficiente para resolver los problemas de la vida cotidiana de la población. La creación de una Jurisdicción Agraria y Rural, como se propone en el Proyecto de Ley 183 del 27 de agosto de 2024, es un paso importante en esta dirección. Sin embargo, es necesario que esta jurisdicción cuente con los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para su correcto funcionamiento. La formación de jueces, fiscales y defensores especializados en temas agrarios y rurales es crucial para asegurar que la justicia sea impartida de manera justa y oportuna. También es importante que se fortalezcan las instituciones encargadas de la gestión de la tierra, como la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que puedan cumplir con su función de formalizar la propiedad rural, resolver conflictos de tenencia de la tierra y promover el acceso equitativo a la misma. La actualización del catastro rural es otro aspecto fundamental para la efectiva implementación de los MASC. La información catastral precisa y confiable es esencial para la resolución de conflictos de tierras y la toma de decisiones informadas en materia de desarrollo LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LA JURISDICCIÓN AGRARIA COLOMBIANA 23 rural. Así mismo es necesario que se promueva la coordinación y la articulación entre las diferentes instituciones que intervienen en la jurisdicción agraria y rural, con el fin de evitar la duplicidad de funciones, la dispersión de esfuerzos y la falta de claridad en las competencias. La participación de las comunidades rurales en el diseño, la implementación y el seguimiento de las políticas agrarias y rurales es fundamental para asegurar que estas respondan a las necesidades y prioridades de la población rural. Los MASC pueden ser un espacio para esta participación, promoviendo la democratización de la justicia y la construcción de una sociedad más justa y equitativa. Por último, el fortalecimiento de la institucionalidad agraria y rural es un requisito indispensable para la efectiva implementación de los MASC y la construcción de una paz estable y duradera en el campo colombiano. Referencias bibliográficas Agencia Nacional de Tierras (2018). Estructura agraria y corrupción burocrática: retos para la autoridad de tierras de la nación. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. https://bit.ly/3YPbYBb Balcázar, A., López, N., Orozco, M. L. & Vega, M. (2001). Colombia: alcances y lecciones de su experiencia en reforma agraria. Cepal. https://cutt.ly/teHy2RDf. 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