María Isabel Ortiz Fonnegra. Periodista y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Su recorrido profesional se ha centrado en el cubrimiento de temas de paz y derechos humanos, justicia transicional, sistema judicial, política criminal y política de drogas. Ha trabajado como corresponsal en Medellín, periodista digital, redactora judicial y reportera del equipo de Domingo del diario El Tiempo. ��������������� ������������������� �������������� ���� ����������������� ����������������������� ����������� ��� ������������ ��������������� P Instituto de Estudios Políticos Construcción de una infraestructura de paz en Colombia: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) Instituto de Estudios Políticos Construcción de una infraestructura de paz en Colombia: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) María Isabel Ortiz Fonnegra Instituto de Estudios Políticos Construcción de una infraestructura de paz en Colombia: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) Colección Maestría en Ciencia Política © María Isabel Ortiz Fonnegra © Universidad de Antioquia, Instituto de Estudios Políticos ISBN: 78-628-7850-00-2 ISBN-E: 978-628-7850-01-9 Primera edición: Rocco Gráficas Ilustración de portada: Rocco Gráficas Coordinación editorial: Adrián Raúl Restrepo Parra Corrección de texto: Diana Patricia Carmona Hernández Diseño y diagramación: Rocco Gráficas Impresión y terminación: Rocco Gráficas Impreso y hecho en Colombia / Printed and made in Colombia Este libro se imprimió con recursos de la Estrategia de Sostenibilidad 2020-2023 del Grupo de Investigación Hegemonía, guerras y conflictos del Instituto de Estudios Políticos, financiada por el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) de la Universidad de Antioquia. Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia Calle 67 N.° 53-108, Bloque 14-207 Medellín, Colombia, Suramérica Teléfono: (574) 219 56 90 Correo electrónico: estudiospoliticos@udea.edu.co El contenido de la obra corresponde al derecho de expresión de la autora y no compromete el pensamiento institucional de la Universidad de Antioquia ni desata su responsabilidad frente a terceros. La autora asume la responsabilidad por los derechos de autor y conexos. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional. Este libro es una publicación de acceso abierto. Este libro tiene licencia bajo los términos de Creative Commons Attribution 4.0 International License (http:// creativecommons.org/licenses/by/4.0/), que permite el uso, intercambio, adaptación, distribución y reproducción en cualquier medio o formato, siempre que dé el crédito apropiado al autor o autores originales y la fuente, proporcione un enlace a la licencia Creative Commons e indique si se realizaron cambios. Tabla de contenido Introducción ............................................................................... xiii 1. Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza ............................................................................... 1 1.1 Construcción de paz ....................................................... 2 1.1.1 ¿Cuál paz? ............................................................... 2 1.1.2 Características y actores de la construcción de paz imperfecta ........................................................................ 4 1.1.3 Indicadores de construcción de paz ........................ 5 1.2 Infraestructura de paz ..................................................... 7 1.3 Construcción de Estado en procesos de construcción de paz ...................................................................................... 12 1.4 Participación y gobernanza ........................................... 16 2. Diseño de la infraestructura de paz ................................... 21 2.1 La negociación de paz ................................................... 21 2.2 La arquitectura de los PDET ......................................... 24 2.3 La ‘estructura-proceso’ en el diseño de los PDET ........ 38 2.3.1 A. Base local y arraigo comunitario ....................... 38 2.3.2 B. Inclusión de diversos actores ............................ 39 2.3.3 C. Construcción de Estado desde el nivel local ..... 41 3. Implementación de la infraestructura de paz ................... 43 3.1 Base local y arraigo comunitario ................................... 44 3.2 Inclusión de diversos actores ........................................ 45 4. Construcción de Estado y de gobernanza ......................... 65 4.1 Construcción de capacidades estatales por medio de los pilares PDET ...................................................................... 67 4.1.1 Provisión de seguridad .......................................... 70 4.1.2 Protección de los derechos de propiedad ............. 80 4.1.3 Administración de justicia ..................................... 82 4.1.4 Recaudo de impuestos .......................................... 84 4.1.5 Garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, y provisión de bienes y servicios públicos ..... 87 4.2 La gobernanza para la paz ............................................ 95 5. Conclusiones .................................................................... 105 Referencias ................................................................................. 119 Lista de tablas Tabla 1. Subregiones PDET y municipios que las conforman .......... 27 Tabla 2. Iniciativas totales e iniciativas con ruta de implementación activa ................................................................................. 76 Tabla 3. Dinero invertido por pilar y por subregión ........................ 78 Tabla 4. Promedio de la MDM para las subregiones PDET 2021 ..... 94 Lista de figuras Figura 1. Actores y enfoques de la construcción de paz ................. 9 Figura 2. Ubicación de las subregiones PDET ............................. 26 Figura 3. Etapas de construcción de los PATR ............................ 35 Figura 4. Actores en la HRU y estrategia con cada uno ............... 52 Figura 5. Fechas de validación de las HRU ................................. 53 Figura 6. Variación IICA en municipios PDET 2018-2019 ........ 103 Siglas, acrónimos y abreviaturas ART Agencia de Renovación del Territorio CGR Contraloría General de la República DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP Departamento Nacional de Planeación FARC-EP Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo FIP Fundación Ideas para la Paz FISCH Foro Interétnico Solidaridad Chocó GM Grupo/s Motor/es HRU Hoja/s de Ruta Única IEMP Instituto de Estudios del Ministerio Público IICA Índice de Incidencia del Conflicto Armado MACPI Mesa Departamental de Concertación Permanente de los Pueblos indígenas del Chocó MDM Medición de Desempeño Municipal MEC Mecanismo Especial de Consulta OACP Oficina del Alto Comisionado para la Paz OIA Organización Indígena de Antioquia PARES Fundación Paz y Reconciliación PATR Plan de Acción para la Transformación Regional PCTR Plan Comunitario para la Transformación Regional PDET Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PGN Procuraduría General de la Nación PMTR Plan Municipal para la Transformación Regional RRI Reforma Rural Integral STCVI Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional CINEP-CERAC USAID United States Agency for International Development (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) Introducción Consolidar la paz a través de propuestas como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) es uno de los propósitos centrales del Acuerdo de Paz firmado en 2016 entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). Estos programas se crearon bajo la premisa de que solo con un profundo cambio en las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de los territorios más afectados por la violencia se lograría “sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera, superar las condiciones que prolongaron el conflicto armado y garantizar su no repetición” (Decreto 893 de 2017, págs. 2-3). Es decir, los PDET fueron pensados como herramientas clave para construir y sostener la paz en los territorios más afectados por la violencia, los más pobres, con presencia de economías ilegales y más débiles en cuanto a institucionalidad administrativa y capacidad de gestión (Decreto 893 de 2017). Desde la teoría de las infraestructuras de paz, y a través de una metodología de análisis documental, este estudio abordó el supuesto político que acompaña el diseño e implementación de los PDET, según el cual al implementarse estos programas se xiv • construye paz, el Estado consolida su presencia en los territorios y, de forma participativa, promueve la gobernanza en los municipios priorizados para su implementación. El periodo de estudio comprendió el momento desde que empezó el diseño de los PDET y su implementación, hasta el primer trimestre de 2023. Para abordar los PDET como infraestructuras de paz, la investigación que da lugar a este libro partió por analizar si en el diseño de estos programas hay elementos de una infraestructura de este tipo; luego se revisó si había elementos de una infraestructura de paz en la implementación de los PDET y; finalmente, se indagó especialmente si estos programas estaban construyendo Estado desde el nivel local, generando o reforzando gobernanza. Durante la búsqueda de información para responder a estos interrogantes se revisaron y analizaron 125 documentos, de los cuales 51 corresponden a textos académicos (tesis de pregrado, maestría y artículos de investigación); 14, a documentos de tipo normativo (sobre el Acuerdo de Paz y la creación de los PDET, por ejemplo); 34, a documentos de tipo institucional (como los Planes de Acción para la Transformación Regional, Hojas de Ruta Única, entre otros); y 26, a informes de seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz o de los PDET (producidos por entidades gubernamentales, estatales y por organizaciones no gubernamentales). De los 51 textos académicos, 31 presentaban investigaciones sobre construcción de paz en Colombia, sobre la creación y estado de los PDET, entre otros; solo tres documentos analizaban la situación de Colombia desde la teoría de las infraestructuras de paz, de estos, dos hacían mención de los PDET pero ninguno presentaba una lectura detallada de las 16 subregiones en las que se desarrollan dichos programas, como sí lo hizo el presente trabajo. Entre los antecedentes revisados se destaca que aunque hay investigaciones sobre los PDET y algunas los abordaron desde la dimensión teórica de la construcción de paz, solo dos autores formularon un análisis del caso colombiano desde la teoría de infraestructura de paz: Pfeiffer (2014), quien en su estudio señala que Introducción • xv a partir de los años 80 se registraron en el país “múltiples espacios e instituciones que se podrían visualizar como elementos de una incipiente infraestructura de paz, aunque no hayan sido concebidos como tal y aunque en la práctica en gran parte (aún) no operen de manera coordinada” (pág. 7); y Paladini Adell (2013), quien sugiere pensar las infraestructuras de paz a nivel local y subnacional como programas estratégicos e iniciativas de desarrollo de capacidades que aporten a una comprensión local y contextualizada de la paz. Este último autor postula las infraestructuras de paz locales como la interrelación entre actores, procesos y resultados localizados, resaltando que la construcción de paz debe estar enraizada en infraestructuras que construyan legitimidad del Estado desde el nivel local, al tener en cuenta las agendas y deseos de los actores territorializados. En un estudio posterior, Paladini-Adell et al. (2022) incluyeron los PDET como parte de lo que llamaron “infraestructuras institucionales, normativas y constitucionales para la paz” (pág. 32) que se han desarrollado en el país en las últimas décadas; en esa lectura, los presentan como un esfuerzo de construcción de paz en los territorios y como modelos que permiten comprender la paz como algo que supera el fin del conflicto, “requiriendo la participación de los ciudadanos, de las víctimas y de las comunidades locales, así como una agenda de desarrollo socioeconómico, desarrollo humano e inclusión” (pág. 32). De otra parte, como complemento a la metodología de análisis documental, el presente estudio usó dos variables proxy para aproximarse a capacidades estatales y construcción de paz. En el primer caso se usó como variable proxy la Medición de Desempeño Municipal (MDM), elaborada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para medir, comparar y ordenar a los municipios según su desempeño municipal, entendido como capacidad de gestión y resultados de desarrollo; esta medición les asigna a los municipios una calificación entre 0 y 100, en donde lo más cercano a 0 significa un peor desempeño municipal, y lo más cercano a 100, uno mejor. La segunda variable proxy fue el Índice de Incidencia del Conflicto Armado (IICA), que elabora el xvi • DNP y clasifica los municipios según su afectación por el conflicto armado, a partir de ocho variables: acciones armadas, homicidio, secuestro, minas antipersonales, desplazamiento forzado, cultivos de coca, homicidio de líderes y defensores de derechos humanos y homicidios contra excombatientes. Este índice, que se expresa en cinco categorías cualitativas: “muy alto”, “alto”, “medio”, “medio bajo” y “bajo”, ha servido como insumo para diseñar e implementar políticas, programas y proyectos de carácter territorial enfocados en la construcción de paz. En cuanto al referente teórico, este libro se basa en las teorías de construcción de paz, paz imperfecta, infraestructuras de paz, construcción de Estado y gobernanza para la paz. La idea que siguió este estudio es que la construcción de paz es un proceso dinámico que ocurre en múltiples ámbitos e involucra a diversos actores; además, que la misma requiere de una infraestructura que la apoye, tenga en cuenta las necesidades y expectativas de las comunidades y, al tiempo, fortalezca la estatalidad para la implementación de programas de paz, generando gobernanza para la paz, lo cual puede verse como una garantía a largo plazo de la paz que se construya. Como investigación documental, este trabajo tuvo ventajas y limitaciones. Frente a las primeras, la estrategia investigativa permitió el análisis de las 16 subregiones PDET que incluyen 170 municipios; aunque se reconoce que hacer un estudio con fuentes humanas primarias hubiera sido ideal para conocer de primera mano las vivencias sobre la construcción de paz en los PDET, hacer un análisis de un objeto de estudio tan amplio y optar por una estrategia investigativa distinta a la documental, en los tiempos administrativos de una maestría, no hubiera sido posible para una sola investigadora. Entre las limitaciones, se tiene que el análisis y las conclusiones están restringidas al conjunto de textos disponibles sobre los PDET durante el tiempo de elaboración de la investigación; este material, en todo caso, está condicionado por el tiempo de implementación que llevaban estos programas y su protagonismo en los estudios sobre construcción de paz en el país. Introducción • xvii En cuanto al desarrollo del presente libro, el lector encontrará cinco capítulos, así: el primero corresponde al referente teórico, particularmente lo relacionado con las teorías de construcción de paz, paz imperfecta, infraestructuras de paz, construcción de Estado y gobernanza para la paz; el segundo analiza si en el diseño de los PDET es posible encontrar los elementos de una infraestructura de paz, que en este estudio se analizan como: A. base local y arraigo comunitario, B. inclusión de diversos actores y, C. construcción de Estado desde el nivel local; el tercero indaga si es posible observar los elementos antes descritos de una infraestructura de paz en la implementación de los programas PDET; el cuarto capítulo hace énfasis particularmente en el componente C. de una infraestructura de paz en el marco de la implementación de los PDET, al considerarse central para la investigación una lectura detallada de dos elementos: la consolidación del Estado y la generación de gobernanza; el capítulo quinto presenta las conclusiones del estudio, entre las que se destaca que aunque los PDET no fueron explícitamente pensados como infraestructuras de paz, en su diseño e implementación pueden verse indicios de estas y, sin desconocer falencias identificadas en ambas etapas, están aportando a construir una paz imperfecta. Por último, deseo dedicar este libro a mi mamá, quien me enseñó a leer y a nunca quedarme con una pregunta; a mi papá, quien me ha alentado a investigar; a mi hermano, quien me anima a soñar en grande; y a mis amigas, que me acompañaron a disfrutar de aprender cosas nuevas cada día. También quiero manifestar mis agradecimientos a mi Alma Mater, la Universidad de Antioquia, y a mi asesor, el profesor Adrián Restrepo. 1. Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza Este libro parte por entender la paz como un proceso continuo que encuentra en una infraestructura, en la que hay actores diversos, un apoyo para la construcción de paz y de Estado. El referente teórico en que se basa presta especial atención a la noción de infraestructura de paz porque permite comprender cómo esta puede construirse, involucrando a distintos niveles sociales en un escenario de transición del conflicto armado. La generación de tal infraestructura implica avanzar en la consolidación de la paz —imperfecta— y del Estado, y en la generación de gobernanza como garantía de sostenibilidad. Para precisar el alcance teórico de las infraestructuras de paz, este capítulo expone la idea de paz imperfecta y cómo puede ser construida por actores en distintos niveles sociales, también, se trae a colación de qué manera las infraestructuras contribuyen a tal construcción y apoyan la consolidación de Estado. 2 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... 1.1 Construcción de paz En la actualidad, no existe un consenso sobre qué es construir paz, pero sí hay acuerdos en cuanto a la idea de que la misma conlleva la transformación de los conflictos y el desarrollo de un ambiente de sostenibilidad para evitar recaer en ellos. Esa idea está en el centro de una de las definiciones más cortas y más citadas de construcción de paz, que fue la que presentó el exsecretario general de la ONU, Boutros Boutros-Ghali, en su Agenda para la Paz de 1992, en la que la propuso como una “acción dirigida a identificar y apoyar estructuras que tiendan a fortalecer y solidificar la paz a fin de evitar una recaída en el conflicto” (1992, pág. 11). Como lo recoge Rettberg (2013), desde ese pronunciamiento, la actividad de la construcción de paz se ha diversificado y en las discusiones actuales se considera que la misma abarca desde procesos de desmovilización, desarme y reintegración, hasta la justicia transicional y procesos de reparación. En ese sentido, para esa autora es posible afirmar de entrada dos premisas: la primera, la construcción de paz no se limita a las negociaciones, se extiende en el tiempo, comienza antes de la firma de acuerdos de paz y va mucho más allá de la suscripción de los mismos; la segunda es que no involucra exclusivamente a los actores enfrentados, sino que requiere de la participación de la sociedad civil, del sector privado, de actores internacionales, entre otros. En coherencia con esta descripción, la idea que propone este libro es que la construcción de paz es un proceso dinámico que ocurre en múltiples ámbitos e involucra a diversos actores, más allá de las partes directamente enfrentadas en un conflicto. 1.1.1 ¿Cuál paz? Parte del motivo por el que hay múltiples definiciones de construcción de paz es que hay diversas maneras de comprenderla. Luego de la Segunda Guerra Mundial, la discusión se asentó entre dos posturas: un enfoque minimalista que consideraba la paz Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 3 como la ausencia de guerra, enmarcada en la violencia directa o personal, algo llamado por Galtung (1969) ‘paz negativa’; y una paz maximalista o ‘paz positiva’, definida por el mismo autor como un profundo cambio social de superación de la violencia estructural, entendida como injusticia social detrás de la cual está la inequidad. Además, tras el fin de la Guerra Fría hizo carrera otro enfoque, que para algunos autores es un desarrollo de la paz negativa: las misiones internacionales de paz en Estados devastados por la guerra, las cuales se centraron en la idea de una ‘paz liberal’ levantada sobre pilares de democracia liberal, economía de libre mercado y leyes conformes a los derechos humanos, todo esto bajo el supuesto de los “efectos pacificadores de sociedades y mercados abiertos e integrados enmarcados por un Estado liberal e instituciones, leyes y normas internacionales” (Tadjbakhsh, 2011, pág. 1). Se tiene, entonces, una paz negativa, entendida como ausencia de guerra y que puede incluir el desarrollo de una paz liberal, y una paz positiva, en la que se supera la violencia estructural. Este libro, empero, no se enfoca en ninguna de estas, por los motivos que siguen: por un lado, la paz negativa ha sido vista por diversos investigadores como mínima y excluyente de otras formas de violencia más allá de la directa —según criticó el propio Galtung (1969) —, así mismo, sobre su desarrollo en la paz liberal, Tadjbakhsh (2011) y otros autores han señalado que las instituciones liberales introducidas desde afuera no se han arraigado en las comunidades a donde fueron llevadas; por otro lado, la paz positiva ha sido cuestionada por ser utópica e inalcanzable al suponer la eliminación de algo tan amplio como la injusticia social, como traen a colación autores como Muñoz (2001). Así, pues, ninguna de estas visiones se toma aquí, aunque se reconoce que el debate de la investigación sobre paz se ha movido “en la dirección de reconocer que una paz estable y sostenible requiere de una reducción de los homicidios, pero apalancada por cambios sociales, económicos y políticos” (Rettberg, 2013, pág. 21). Este libro, en cambio, se asienta en la propuesta de ‘paz imperfecta’ planteada por Muñoz (2001), quien parte por 4 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... entender la paz como un proceso inacabado —de allí el adjetivo imperfecta— que agrupa todas las experiencias y estancias en las que los conflictos se han regulado pacíficamente. Esta categoría analítica, expone el autor, rompe con las concepciones anteriores de que la paz es un estado terminado e infalible, ayuda a reconocer las prácticas pacíficas en donde ocurran, incluso en medio de conflictos, y las subraya como apoyos a una paz más amplia. Con todo esto, la paz imperfecta ayuda a planificar futuros que siempre serán conflictivos, pues acepta que el conflicto es normal, pero que hay formas pacíficas de regularlo. 1.1.2 Características y actores de la construcción de paz imperfecta Desde la visión anterior, construir paz se entiende como un proceso, una vía intermedia entre lo maximalista y lo minimalista, “se trata de ir cambiando la realidad a partir del conocimiento de las limitaciones humanas y de los escenarios presentes, pero sin renunciar a planear el futuro ni a tener un objetivo: la paz imperfecta” (Muñoz, 2001, pág. 65). Ese futuro que refiere el autor es uno perdurable en el que los conflictos que hacen parte de la naturaleza humana sean regulados por vías pacíficas que permitan crear nuevos escenarios deseables, es decir, un futuro siempre en proceso de regulación pacífica. Para acoplar aquí la categoría de paz imperfecta al objeto de estudio, se trae a colación lo dicho por Rettberg (2013) al señalar que, en los años posteriores a la Guerra Fría, la investigación de paz puso el lente en comprender los factores locales que pueden generar conflictos armados internos y, por tanto, la construcción de paz abarcó a grupos y procesos más allá de las partes enfrentadas. Más recientemente, las investigaciones sobre construcción de paz enfatizaron la necesidad de que esta tenga pertenencia o arraigo local (local ownership, en inglés), siendo una de las condiciones más significativas que deben engendrar, en las sociedades transicionales, las políticas e instituciones involucradas en la construcción de una Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 5 paz estable (Rettberg, 2013). La pertenencia local tiene que ver con tener el apoyo de actores domésticos estratégicos que se apropien y lleven adelante la agenda de la construcción de paz, para lo cual hay que conocer bien las condiciones culturales, sociales, políticas y económicas locales. Así mismo, se ha entendido la pertenencia local como que los actores domésticos tengan las riendas del diseño y ejecución de las medidas en la transición hacia la paz, pues, como señala Rodríguez Luna, “un proceso de paz que no sea aceptado por sus destinatarios se enfrenta a importantes riesgos” (2017, pág. 11). Finalmente, en la ecuación de construcción de paz no se debe olvidar el apoyo internacional, importante para la facilitación, negociación y monitoreo de acuerdos de paz, y clave si opera como complemento “del compromiso local general con la paz”, tal como sostienen Paladini-Adell et al. (2022, pág. 47). No obstante, en este libro, el foco no estuvo en el apoyo internacional, sino en el enfoque local de la construcción de paz. 1.1.3 Indicadores de construcción de paz En las discusiones académicas sobre qué es paz y cómo se construye, también hay debate sobre los indicadores para su concreción. En el caso de la paz imperfecta, Muñoz (2001) no desarrolla detalladamente los indicadores, pero sí plantea como imprescindible, y como garantía de un futuro lo más pacífico posible, que haya mediaciones que operen como mecanismos de interlocución para acercar posiciones y tender puentes entre paz y violencia de modo que pueda haber una transformación pacífica de los conflictos. Además de la existencia de esas mediaciones, dicho autor propone un “empoderamiento pacifista”, entendido como el reconocimiento de realidades, prácticas y acciones, y de sus capacidades para transformar el entorno, por ejemplo, promoviendo redes entre actores que tienen intereses en promocionar la paz. Para desarrollar un poco más cuáles podrían ser indicadores de construcción de paz, en este libro se conectan los postulados de Muñoz (2001) con la exposición de Rettberg (2013), así como 6 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... con lo que otros estudios han encontrado sobre la necesidad de consolidar estructuras de apoyo a la construcción de paz. Al respecto, Rettberg (2013) refiere que no hay un único indicador de una construcción de paz efectiva, pero sí un nivel de coincidencia acerca de la consecuente disminución visible y sostenida de los homicidios atribuibles al enfrentamiento armado y a un eventual cese de la violencia política asociada a este, si bien añade que dicha disminución es necesaria pero no suficiente. En ese sentido, otros estudios hacen hincapié en la necesidad de consolidar estructuras para evitar la recaída en el conflicto. Según Rettberg (2013), las estructuras llevan a hablar de umbrales para leer si hay un avance o un retroceso en la construcción de paz; esos umbrales dependen de cada contexto, sin desmedro de unos índices generales para medir los avances o retrocesos, como son: forma y alcance de la desmovilización de combatientes, reconstrucción de economías, verdad sobre hechos de la guerra y reparación de víctimas. Así, pues, construir paz implica varias actividades, dirigidas a las fuentes y consecuencias de los conflictos, que se desarrollan en el marco de estructuras de apoyo a la construcción de paz y en las cuales es necesario tener en cuenta a las comunidades receptoras con el propósito de que la implementación de la paz se haga en torno a sus necesidades y expectativas: As argued by Ljungkvist and Jarstad (2021), local ownership—defined as an engagement with local communities as a way of embedding peacebuilding locally; tailoring it to local needs and cultural expectations; producing an opportunity for emancipation through attentiveness to local particularism and support of local agency—has emerged as a key prescription for obtaining legitimate and authentic peacebuilding.1 (Rettberg y Dupont Bernal, 2022, pág. 24). 1 “Como argumentan Ljungkvist y Jarstad (2021), la apropiación local —definida como un compromiso con las comunidades locales como una forma de integrar la construc- ción de paz a nivel local, adaptándola a las necesidades y expectativas culturales locales y generando una oportunidad para la emancipación a través de la atención al particu- larismo local y el apoyo de la agencia local— ha surgido como una receta clave para obtener una construcción de paz legítima y auténtica” (traducción propia). Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 7 Los estudios sobre construcción de paz también han encontrado que una de las causas generalmente aceptadas de los conflictos armados es la “debilidad, fragilidad o incapacidad estatal” (Rettberg, 2013, pág. 29) que, al mismo tiempo, es una de las causas de los fracasos de la construcción de paz, porque sin un mínimo de estatalidad es difícil implementar programas y lograr una apropiación local de la paz. En esa misma línea, Paladini-Adell et al. (2022) exponen que la paz es un proceso desde lo local a través del cual “se construye, se consolida y se relegitima constantemente el contrato social centrado en la relación entre los ciudadanos y la autoridad política y, con ello, se promueve un Estado legítimo, democrático y eficaz a los ojos de sus ciudadanos” (pág. 10). En resumen, estos autores mencionan algunos indicadores para hablar de construcción de paz, tales como: la existencia de mediaciones como mecanismos para acercar posiciones, el reconocimiento de prácticas y acciones para transformar pacíficamente entornos, la disminución sostenida de homicidios, el eventual cese de la violencia política asociada al conflicto, la consolidación o reconstrucción de la estatalidad, y la existencia de estructuras de apoyo a la construcción de paz. Este libro se centra en estas últimas al entender que la paz y su construcción son un proceso constante que requiere para su consolidación de una infraestructura que la apoye, tenga en cuenta las necesidades y expectativas de las comunidades y, al tiempo, desarrolle o fortalezca una estatalidad que ayude a implementar programas de paz. Esas estructuras de apoyo a la paz se denominan infraestructuras de paz2. 1.2 Infraestructura de paz Siguiendo la noción de paz imperfecta y la importancia de la apropiación local, el referente teórico aquí articula la dimensión 2 Se habla de ‘infraestructura de paz’, a modo de teoría general, y también de ‘infraestructuras de paz’, en plural, en el sentido de que puede haber varias; este libro asume la reflexión teórica, a la vez que estudia los PDET como una de esas posibles infraestructuras de paz. 8 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... de infraestructura de paz. En esta dirección, Uribe López (2018) plantea que en el posconflicto son necesarios espacios, a los que llama infraestructuras de paz, para gestionar adecuadamente las tensiones de los procesos de transición, sin olvidar las formas locales de organización y sus distintos niveles en cada territorio: Las infraestructuras de paz deben ser contempladas como plataformas amplias para la acción colectiva que, desde provincias y regiones, desarrollen relaciones formales e informales con organizaciones de base y con actores departamentales, nacionales e internacionales, que permitan coordinar decisiones, recursos y procesos para la construcción de paz. Las infraestructuras de paz corresponden a un enfoque orientado a provocar esa transformación desde las comunidades en lugar de llevar las soluciones “desde afuera” de las propias comunidades. (pág. 185). El concepto de infraestructura de paz tiene su origen en los planteamientos de Lederach (1998), quien señaló que la paz requiere de una infraestructura que la apoye y abarque varios niveles de la sociedad, dado que los diferentes grupos que los integran tienen una relación distinta con el conflicto y, así mismo, roles diversos en la construcción de paz. El autor divide esos actores y roles en tres niveles de una pirámide: en el nivel superior están los principales líderes militares, políticos y religiosos que realizan negociaciones de alto nivel y cuyos roles en la construcción de paz suelen ser de “arriba hacia abajo”, pactando acuerdos que, se asume, serán aplicados por otros; en el nivel de base está la sociedad que ha vivido directamente el conflicto, aquí los liderazgos son de quienes lo viven día a día y el enfoque de construcción de paz es “de abajo hacia arriba”, centrada en la resolución comunitaria de conflictos; y en el nivel medio están quienes son tanto cercanos a los líderes de organizaciones de base como a las élites, se puede encontrar allí a personas de sectores reconocidos por los demás actores como: instituciones educativas, religiosas, humanitarias, sociales, ONG, étnicas, entre otros, y sus roles en la construcción de paz pueden ser de formación en la resolución de conflictos y también de generación de conexiones entre los otros niveles (Lederach, 1998, págs. 66-71). Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 9 Figura 1. Actores y enfoques de la construcción de paz Nota. Lederach (1998, pág. 66). Una vez comprendidos los actores y roles, el autor pone de presente que el conflicto es una progresión, y por eso mismo la construcción de la paz se entiende “como un proceso integrado por múltiples funciones, roles y actividades” (pág. 98). Esta es una idea que, a juicio de la presente autora, es central para la noción de paz imperfecta. Por demás, para Lederach, entender cómo el conflicto se desarrolla y las dimensiones que afecta sirve para establecer una “estructura” y un “proceso” que puedan responder a las necesidades de transformación pacífica. Esa es la infraestructura de paz, que se encarga de transformar un sistema caracterizado por relaciones TIPOS DE ACTORES Nivel 1: Máximos dirigentes. Líderes políticos/militares/ religiosos de alto nvel, de gran visibilidad. POCOS P o b l a c i ó n a f e c t a d a ENFOQUES DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ MUCHOS Se centra en negociaciones a alto nivel. Enfatiza el alto el fuego. Talleres para la resolución de problemas. Formación en la resolución de conflictos. Comisiones de paz. Equipos interno-parciales. Comisiones de paz locales. Formación de bases. Reducción de prejuicios. Labor psicosocial sobre traumas posguerra. Dirigido por una única personalidad medidora altamente visible. Nivel 3: Líderes de las bases. Comisiones locales de paz. Líderes de ONG autóctonas. Promotores de la comunidad. Funcionarios locales de sanidad. Líderes de campos de refugiados. Nivel 2: Líderes de grado medio. Líderes respetados en diversos sectores. Líderes étnicos/religiosos. Líderes humanitarios (ONG). Académicos/intelecuales. 10 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... violentas y divididas en uno de relaciones interdependientes que pueden acudir a mecanismos no violentos de resolución de conflictos. Según el autor, la “estructura” apunta a la necesidad de pensar en la población afectada, mientras que el “proceso” se refiere a la progresión del conflicto y la sostenibilidad de su transformación (Lederach, 1998). En palabras más sencillas, una infraestructura para la paz es una estructura-proceso dinámica que permite reaccionar a crisis inmediatas sin perder el rumbo de los cambios que lleven a relaciones interdependientes más justas; una infraestructura de este tipo “está formada por una red de personas, sus relaciones y actividades, y los mecanismos sociales necesarios para sostener el cambio buscado” (Lederach, 1998, pág. 113). Como se ha planteado ya, en este libro se entiende la infraestructura, acorde con la idea de paz imperfecta, como un apoyo a la construcción de paz con procesos dinámicos y continuos que ayudan a sostener en el tiempo soluciones pacíficas y que pueden adaptarse a un entorno cambiante. Por tanto, la infraestructura actúa en tres dimensiones: En primer lugar, una infraestructura para la construcción de la paz está orientada a apoyar los procesos de cambio social generados por la necesidad de pasar de ciclos estancados de violencia a la visión compartida y deseada de una interdependencia cada vez mayor. En segundo lugar, esas iniciativas deben estar arraigadas y desarrollarse en la zona donde se sitúa el conflicto. Deben surgir creativamente de la cultura y el contexto, pero sin ser esclavas de ninguno de ellos. En tercer lugar, el propósito de la estructura-proceso es la reconciliación, cuya esencia es la redefinición y el restablecimiento de las relaciones rotas. (Lederach, 1998, pág. 114). Aunque una mirada inicial sobre la infraestructura puede dar a entender que el rol de los individuos y sus relaciones es lo esencial, la capacidad institucional es central en el aparataje de la construcción de paz, dado que la institución estatal juega un papel importante porque de ella depende buena parte de la sostenibilidad de la paz para que esta no se circunscriba a la “buena voluntad” de algunas personas. Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 11 De hecho, tras presentar una evolución del concepto de infraestructura de paz, Giessmann (2016) destaca que la construcción de paz tiene como objetivo restaurar la legitimidad de las instituciones del Estado, así como su capacidad y la de la sociedad para resolver conflictos de manera pacífica; en esto, las infraestructuras son particularmente útiles “porque pueden respaldar las capacidades institucionales y operativas insuficientemente desarrolladas de un Estado y una sociedad” que han pasado por un conflicto armado, el cual ha llevado a condiciones que “no son las de un Estado plenamente establecido y en funcionamiento” (pág. 12). Así, las infraestructuras ayudan a revelar capacidades del Estado y la sociedad para promover sus propios objetivos de construcción de paz. I4P3 can provide, at least temporarily, a platform for inclusion, participation, and collaboration, based on the mutual interest of conflicting parties. This platform can be used to explore nonviolent alternatives to the use of force, and to establish a joint roadmap for (re-) creating legitimacy of governance and accountability of government.4 (Giessmann, 2016, pág. 12). Aunque las infraestructuras proveen un marco para aunar los esfuerzos de construcción de paz y de Estado, Giessmann también enfatiza en que no deben aspirar a sustituir estructuras de gobernanza ausentes, sino a proporcionar estructuras hechas a la medida “para apoyar a las instituciones y mecanismos existentes para la gobernanza política y social: deben buscar brindar un apoyo flexible en el momento y como sea necesario” (2016, pág. 11). De otra parte, ese autor explica que la mayoría de enfoques de infraestructuras de paz surgen de una perspectiva nacional, lo cual, considera, está estrechamente relacionado con los desafíos 3 I4P en la cita se refiere a Infrastructures for Peace, que en español traduce infraestructuras de paz. 4 “Las I4P pueden proporcionar, al menos temporalmente, una plataforma para la inclusión, la participación y la colaboración, basada en el interés mutuo de las partes en conflicto. Esta plataforma se puede utilizar para explorar alternativas no violentas al uso de la fuerza y para establecer una hoja de ruta conjunta para (re)crear legitimidad de la gobernanza y responsabilidad del gobierno” (traducción propia). 12 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... de construir Estado. Según él, el objetivo de las infraestructuras es proporcionar legitimidad a los procesos de transformación política y a las estructuras de gobernanza transicionales. Además, las infraestructuras de paz pueden ser establecidas tanto “de arriba hacia abajo” como de “abajo hacia arriba”, solo que las primeras están destinadas al fracaso si se encuentran desconectadas del nivel local, pues no pueden cumplir sus objetivos (Giessmann, 2016). Tomando en consideración lo anterior, este libro coincide con el planteamiento de que las infraestructuras para la paz conectan los esfuerzos colectivos de construcción de paz y de Estado, con base en principios de participación, inclusión y colaboración, al complementar las arquitecturas de gobernanza de Estados que, por su paso por el conflicto armado, presentan condiciones que no son las de una estatalidad plenamente funcional. En apartados siguientes se ahonda más en el papel del Estado y la gobernanza, pero desde ya hay que decir que aquí se entiende la infraestructura de paz como una red de apoyo a la construcción de paz y de Estado en la que hay una interrelación entre actores —institucionales y no institucionales— y procesos, que tiene en cuenta visiones y necesidades locales y complementa las arquitecturas de gobernanza. Dentro de esta definición, en este libro se presta especial atención a las características de infraestructuras de paz referidas al hecho de que: A. tienen una base local y arraigo comunitario; B. incluyen a diversos actores y; C. buscan construir Estado desde el nivel local, generando o reforzando gobernanza. 1.3 Construcción de Estado en procesos de construcción de paz Como se indicó, la construcción de Estado no es ajena a las discusiones sobre construcción de paz, de hecho, esta se convirtió en uno de los pilares para asegurar condiciones para una paz duradera en sociedades devastadas por la guerra: Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 13 State building—the construction of legitimate, effective governmental institutions—is a crucial element in any larger effort to create the conditions for a durable peace and human development in countries that are just emerging from war. In recent years, state building has emerged as a central goal of multidimensional United Nations peace operations in war-torn societies, and for good reason. Without functioning and legitimate state institutions, post conflict societies are less likely to escape the dual “traps” of violence and poverty.5 (Paris y Sisk, 2007, pág. 1). Así mismo, autores como Barnett (2006) han subrayado la necesidad de acompañar la construcción de paz con la creación y el fortalecimiento de instituciones estatales para que los Estados que están en procesos de transición a la paz tengan cómo canalizar, organizar y responder a las demandas sociales en medio de dicho proceso, y así se eviten tensiones que puedan volver a desatar enfrentamientos armados. La construcción de Estado, dice Barnett (2006), citando la definición de Estado moderno de Anthony Giddens, se enfoca en los procesos para llegar a un aparato político que gobierna en determinado territorio, cuya autoridad está respaldada por un sistema legal y por la capacidad de usar la fuerza para implementar sus políticas. En esos procesos hay dos elementos para tener en cuenta: el desarrollo de capacidad estatal para monopolizar los medios de coerción y desarrollar un aparato burocrático; y los principios organizativos que estructuran el gobierno de un Estado sobre una sociedad. En el contexto del posconflicto, continúa Barnett, esos dos elementos presentan el reto de que hay una crisis de seguridad y legitimidad. En cuanto a la primera, el Estado debe demostrar que puede darles a las comunidades garantías de seguridad y cubrir necesidades básicas como alimentación, salud y refugio, 5 “La construcción de Estado —la construcción de instituciones gubernamentales legítimas y efectivas— es un elemento crucial en cualquier esfuerzo mayor de crear las condiciones para una paz duradera y el desarrollo humano en países que recién están saliendo de la guerra. En los últimos años, la construcción de Estado se ha convertido en un objetivo central de las operaciones de paz multidimensionales de las Naciones Unidas en sociedades devastadas por la guerra, y por una buena razón. Sin instituciones estatales legítimas y que funcionen, es menos probable que las sociedades en posconflicto escapen de las “trampas” duales de la violencia y la pobreza” (traducción propia). 14 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... pues en sociedades que están saliendo de conflictos hay un legado de desconfianza que puede hacer que las personas busquen en actores armados no estatales esas seguridades. Frente a la crisis de legitimidad, se enfatiza en la necesidad de lograr apoyo del público a las instituciones en el posconflicto, pues de la legitimidad no solo depende la eficacia de las incipientes instituciones del Estado, sino su estabilidad para evitar reanudación de la violencia; a su vez, la legitimidad también depende de que se usen procedimientos aceptados para decidir y perseguir metas aceptadas colectivamente (Barnett, 2006). Para sortear los dos retos señalados, el autor propone una construcción de Estado anclada en la deliberación, la representación y la constitucionalización. La primera facilita el compromiso del público y la reconciliación entre grupos rivales; la segunda promueve la incorporación de distintas voces y visiones, en especial las locales y; la tercera ayuda a distribuir el poder entre el universo político (Barnett, 2006). En el presente libro se entiende que en un proceso de construcción de paz a través de infraestructuras de paz, la deliberación, representación y constitucionalización se ven reflejadas en el hecho de que en dichas infraestructuras hay una inclusión de varios actores, una escucha de las visiones propias de las comunidades locales y de otros sujetos, y una construcción de legitimidad y gobernanza que comienza desde las bases. Para acercarse a la lectura de estas condiciones se tiene la capacidad institucional, que “se concreta en funciones como la provisión de seguridad, la administración de justicia o la protección de derechos, dependiendo de cómo se configuren la autoridad y las tareas del Estado, y los mecanismos por medio de los cuales adquiere legitimidad” (Arévalo Bencardino, 2014, pág. 135). Es así como Arévalo Bencardino refirió cinco dimensiones de la capacidad estatal que se toman aquí como indicadores de construcción de Estado, a saber: • Provisión de seguridad, entendida como disminución de homicidios, secuestros, desmantelamiento de grupos armados ilegales, entre otros. Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 15 • Protección de los derechos de propiedad, en términos de formalidad de la propiedad rural, no especulación y concentración de la tierra. • Administración de justicia, leída como acceso efectivo a la misma, en lugar de congestión judicial, esto es, que no haya un alto nivel de impunidad o desconfianza ciudadana en el sistema. • Recaudo de impuestos, visto como la capacidad para recaudar los recursos necesarios para que el Estado financie sus obligaciones. • Garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, y provisión de bienes y servicios públicos como el acceso a acueducto, alcantarillado, energía, así como el buen estado de las vías, tierras adecuadas, descenso en los niveles de pobreza, acceso a salud, escolaridad, desnutrición, entre otros. En contextos de posconflicto, y en particular en Colombia, estas dimensiones de capacidad estatal tienen un reto adicional debido a lo que González González (2014) llamó una “presencia diferenciada del Estado”, que es la manera diversa como las instituciones estatales se relacionan y funcionan en las diferentes regiones según sus particularidades y su grado de integración al poder centralizado. De hecho, reconociendo que el Estado no tiene la misma presencia en todos los lugares, Arévalo Bencardino planteó que el proceso de construcción de Estado enmarcado en la construcción de paz “se debe enfocar en los territorios más marginados y más duramente golpeados por el conflicto, es decir, en aquellos que no se han integrado políticamente a la nación o que lo han hecho en forma incompleta” (pág. 148). A esto lo llamó una “construcción diferenciada de Estado” que implica acciones diferenciadas para el fortalecimiento institucional, la garantía de derechos y provisión de bienes y servicios públicos. En este libro se considera que las cinco dimensiones de capacidad estatal expuestas contribuyen a una construcción de Estado que se compagina con la construcción diferenciada de 16 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Estado en los territorios más duramente golpeados por el conflicto, todo ello articulado bajo una idea de participación y gobernanza. 1.4 Participación y gobernanza Tal como en la construcción de paz, en la construcción de Estado durante el posconflicto, la participación y el arraigo local son una dimensión fundamental. Boutros-Ghali (1992) sostiene que la democracia contribuye a preservar la paz, pero esta no tiene que ver solo con la realización de elecciones, sino también con la inclusión de mecanismos democráticos como la rendición de cuentas, la creación de espacios para la sociedad civil, una administración electoral independiente y la promoción de asociaciones políticas, “centradas en el papel que puedan ejercer los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz” (Arévalo Bencardino, 2014, pág. 143). Así mismo, la construcción de Estado en el posconflicto es necesaria para canalizar demandas sociales, manifiestas a través de la participación de las comunidades, y evitar nuevos conflictos. Por otra parte, la participación es fundamental para la gobernanza. Esta es definida por Grasa (2021) como procesos vinculados a la toma de decisiones en las que participan diversos actores que aportan sus visiones para la resolución de problemas comunes. En el escenario de la construcción de paz, la misma exige de espacios de interacción entre instituciones, recursos, procedimientos y habilidades que promuevan la generación de consensos entre actores, esto es, “infraestructuras de paz y de gobernanza”. Grasa manifiesta, entonces, que la gobernanza presupone establecer procesos de colaboración y cooperación entre actores para la resolución de problemas compartidos y dotarse de logística para facilitar la toma de decisiones. Por consiguiente, se entiende aquí que la construcción de paz y de Estado exige en cada territorio un “traje a la medida” que aborde los problemas, conflictos y soluciones surgidos de cada región, y que se teja con herramientas como las infraestructuras de paz, promotoras de la Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 17 concertación entre actores y fortalecedoras de la participación para analizar e intervenir en los conflictos que surjan y, de ese modo, poder transformarlos. Por resumir, la relación entre construcción de paz e infraestructuras de paz y de gobernanza de forma sucinta: la construcción de la paz es el proceso macro, con agendas diferentes en cada nivel de la vida institucional y político-administrativa; las infraestructuras de paz y de gobernanza son los ladrillos, en forma de redes, que sostienen la construcción de la paz y la gobernanza territorial en el espacio y el tiempo y le permiten crear un sistema y actuar como tal. Como tales, las infraestructuras son trajes a medida, estructuras elicitivas6 en sentido técnico, que se construyen partiendo de los entornos y potencialidades de cada territorio y municipio concreto. (Grasa, 2021, pág. 257). Lo anterior da pistas sobre cómo debe ser la participación para promover gobernanza, pues no se trata solo de la asistencia de distintos actores, sino de que estos aporten sus distintas visiones para que sean discutidas y se llegue a consensos sobre cómo resolver problemas comunes. Esto es, hay una deliberación en la que las partes implicadas pueden hacer parte de las discusiones para que se tenga en cuenta la pluralidad de puntos de vista. Hacer las cosas de ese modo, señalan Sintomer y Blondiaux (2004), le da legitimidad a la deliberación. De otro lado, Avalle (2023) enfatiza en que la gobernanza abarca también las capacidades y recursos necesarios para que los gobiernos se constituyan legítimamente y para que gobiernen en un contexto de “instituciones políticas consolidadas, instituciones administrativas eficientes y una sociedad civil agenciada y participativa” (pág. 43). Entonces, este autor también destaca que para la gobernanza es necesario el fortalecimiento de las capacidades del Estado, e indispensable que haya una ciudadanía empoderada, “de ahí que la necesidad de información y la capacidad 6 Término exacto del autor. En otra parte del texto se refiere a su enfoque de infraestructuras de paz y de gobernanza así: “Es elicitivo, o sin neologismo, un método que ‘construye a medida provocando la reacción de los implicados’” (Grasa 2021, pág. 260). 18 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... de transformar los conflictos en acuerdos mediante consensos conforman aspectos centrales para la estabilidad y el desarrollo” (pág. 44). También, Ramírez Sarmiento (2021) puso en el centro la importancia de la participación al decir que los PDET se basan en que estos se convierten en espacios de participación y deliberación, pues una de las claves para el cambio social constructivo “está en los espacios que crean tejidos sociales y relaciones” (pág. 81). Finalmente, en el presente libro, el marco teórico sobre construir paz y Estado a través de infraestructuras de paz que promuevan la gobernanza conduce, en últimas, a lo que varios autores han estudiado como gobernanza para la paz o gobernanza de la paz. En este sentido, Cruz (2018) indicó que la gobernanza para la paz se refiere a “las reglas de juego para una pacificación del territorio a largo plazo, a través de políticas públicas y estrategias de construcción de paz. De manera que todas ellas sean establecidas como políticas de Estado y no como políticas de gobierno” (pág. 62). Esas reglas, continúa el autor, corresponden a un entramado institucional que involucra tanto a actores como a las estructuras formales e informales para implementar decisiones en un contexto de construcción de paz. Asimismo, Cruz señala que los actores involucrados varían de acuerdo con el nivel de gobierno y contextos, y aclara que la comunidad local es fundamental y que el fortalecimiento institucional, visto como el desarrollo de capacidades institucionales para mejorar la gestión pública, “deriva positivamente en una gobernanza para la paz como garantía de largo plazo que favorezca el desarrollo de capacidades institucionales” (2018, pág. 72). Para él, reconstruir el tejido institucional afectado por el conflicto armado hace apremiante mejorar la capacidad de respuesta de las entidades territoriales, o sea, sus capacidades estatales. Así, pues, la gobernanza, que en teoría es un resultado de una infraestructura de paz, también puede entenderse como garantía a largo plazo para no volver a caer en conflicto; para ello, es clave el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la participación Construcción de una infraestructura de paz para la gobernanza • 19 deliberativa de distintos actores que aportan sus visiones para llegar a consensos sobre la resolución de problemas comunes. En estos términos queda planteado el referente teórico que orienta este libro, que parte de entender la paz como un proceso de construcción continua que requiere de diversos actores en distintos niveles sociales, para lo cual las infraestructuras de paz presentan una oportunidad con miras a que la construcción de paz se articule con la construcción de Estado y genere la gobernanza que permitirá mantener en el tiempo estos resultados. En el siguiente capítulo se aborda la arquitectura institucional de los PDET y se analiza cómo desde su diseño pueden comenzar a verse elementos de una infraestructura de paz. 2. Diseño de la infraestructura de paz Siguiendo el concepto de infraestructura de paz, este capítulo aborda cómo surgieron los PDET y cuál es su lugar en el Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP; también, hace una caracterización de la arquitectura PDET teniendo presentes distintas fuentes documentales, como el decreto que los creó. El capítulo, en estos términos, cierra señalando dentro del diseño de los PDET elementos propios de lo que puede considerarse como una infraestructura de paz. 2.1 La negociación de paz Hace más de 30 años, los constituyentes decidieron incluir en la Constitución Política de Colombia el Artículo 22, que concibe a la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. La paz, entendida como proyecto, ha tenido varios intentos de consolidación desde antes de la carta política de 1991, como también después de su promulgación; uno de los más recientes fue el que se materializó en 2016 con la firma del Acuerdo de Paz entre 22 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... el Estado y las FARC-EP. Este ha sido visto por investigadores como Paladini-Adell et al. (2022), como “uno de los esfuerzos más serios para construir y consolidar la paz y romper los ciclos de violencia política en Colombia” (pág. 9); el Acuerdo está estructurado en seis puntos: 1. Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral, 2. Participación política: Apertura democrática para construir la paz, 3. Fin del conflicto, 4. Solución al problema de las drogas ilícitas, 5. Acuerdo sobre las víctimas del conflicto y, 6. Implementación, verificación y refrendación. El presente estudio se centró en el punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral (RRI); y en particular, en el punto 1.2: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), una de las mayores apuestas del Acuerdo para consolidar la paz en los territorios “más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono” (Decreto 893 de 2017, pág. 2). La negociación del Acuerdo de Paz, según se afirma en la Biblioteca Abierta del Proceso de Paz Colombiano (s. f.)7, tiene como antecedente que, en marzo de 2011, cerca de la frontera con Venezuela, hubo una primera reunión exploratoria entre las FARC- EP y el Gobierno, a la que le siguieron más reuniones informales y secretas durante un año y medio. El 26 de agosto de 2012, las partes acordaron avanzar en una negociación formal cuya agenda constaba de seis puntos. Para ese momento, las conversaciones seguían ocultas a la opinión pública, pero en septiembre de 2012, luego de que comenzaron a circular rumores al respecto, el entonces presidente Juan Manuel Santos confirmó que se estaba trabajando en negociar la paz con este grupo armado ilegal. El 18 de noviembre de ese año se iniciaron formalmente las negociaciones con la instalación en La Habana, Cuba, de la mesa de negociación y, al día siguiente, las FARC-EP anunciaron su primer cese al fuego unilateral. En los años que siguieron, entre 2012 y 2016, se fueron 7 Este recuento parte de una línea de tiempo publicada en la página web de la Biblioteca Abierta del Proceso de Paz Colombiano en la que no se indica la fecha de publicación. Diseño de la infraestructura de paz • 23 negociando punto por punto las 6 partes del Acuerdo. El 26 de mayo de 2013, las delegaciones del Gobierno y de las FARC-EP, en un comunicado conjunto, anunciaron que habían logrado firmar un documento titulado “Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral”, en donde ya se hablaba de la creación de los PDET, pero no se ahondaba mucho, sino que se daban pinceladas sobre los primeros acuerdos en materia agraria8. Los detalles sobre cómo fue esta negociación están especificados en el Tomo II de la Biblioteca del Proceso de Paz con las FARC-EP (2018), que señala que este punto se negoció entre el 18 de octubre de 2012 y el 31 de mayo de 2013. En total, se requirieron seis ciclos de conversaciones para llegar al primer acuerdo, y este a su vez se negoció por subpuntos, así: 0. Discusión sobre principios que guiarán la discusión del Punto 1; 1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva; 2. Programas de desarrollo con enfoque territorial; 3. Infraestructura y adecuación de tierras; 4. Desarrollo social: salud, educación, vivienda, erradicación de la pobreza; 5. Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa. Asistencia técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral; y 6. Sistema de seguridad alimentaria. El subpunto 2, sobre PDET, se discutió en la mesa de negociación entre el 18 de febrero y el 3 de mayo de 2013, día en el cual se firmó el Acta Nro. 7. “Avances en la discusión del Punto 1 sobre los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial y los Planes Nacionales, y nuevos miembros en la Delegación de las FARC-EP, entre otros”. Finalmente, el anuncio de que se había llegado a un acuerdo sobre todo este punto de la agenda se informó mediante el comunicado conjunto del 26 de mayo de 2013. Más allá del tema de tierras, que se convirtió en el punto 1 del Acuerdo de Paz, en otros ciclos de negociación se avanzó en pactar los demás puntos del Acuerdo, y el 26 de septiembre de 8 Véase el comunicado en la página web de la Biblioteca Abierta del Proceso de Paz Colombiano: https://bapp.com.co/documento/comunicado-conjunto-punto-1-hacia- un-nuevo-campo-colombiano-reforma-rural-integral/ 24 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... 2016 el presidente Juan Manuel Santos y Rodrigo Londoño, jefe máximo de las FARC-EP, suscribieron en Cartagena una primera versión del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Sin embargo, luego de que Santos convocó al pueblo colombiano a un plebiscito para refrendar el Acuerdo, y de que en esta votación del 2 de octubre de 2016 se impusiera el “No”, hubo nuevas conversaciones con distintos sectores para ajustar algunos aspectos del documento. Tras dichos cambios, el 24 de noviembre de 2016, en el Teatro Colón de Bogotá, se firmó una nueva versión del texto. Posteriormente, el 29 de noviembre de 2016, el Congreso de la República refrendó el Acuerdo, y el 1 de diciembre de ese año comenzó el día D de la implementación de la paz. 2.2 La arquitectura de los PDET Tras la firma del Acuerdo y su entrada en vigor, el Gobierno comenzó con la expedición y trámite, tanto por vía de decretos como por leyes en el Congreso, de las múltiples normas necesarias para la operativización de todo lo acordado. En el caso de los PDET, la norma que los creó fue el Decreto 893 del 28 de mayo del 2017, un documento de 21 páginas que sentó las bases de los programas. De acuerdo con la Fundación Paz y Reconciliación (PARES, 2018), el Decreto 893 fue complementado con los decretos 882 —“Servicio educativo estatal rural”—, 884 —“Plan de electrificación rural”—, 890 —“Plan nacional de construcción de vivienda rural”— y 892 —“Régimen transitorio de acreditación de alta calidad en municipios focalizados PDET”—; el presente libro solo se centra en el primero, pues es la base de todos los demás y contiene, a grandes rasgos, el diseño de los PDET. Así, pues, el Decreto 893 de 2017 señala que el objetivo de estos programas es “lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad”. En concordancia con ese objetivo, se plantean seis metas: 1) el bienestar y el buen vivir de la población en zonas rurales, 2) la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, 3) el Diseño de la infraestructura de paz • 25 desarrollo de la economía campesina y familiar y de formas propias de producción mediante el acceso integral a la tierra y a bienes y servicios productivos y sociales; 4) el desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto; 5) el reconocimiento y la promoción de las organizaciones de las comunidades y; 6) hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación “en el que todos y todas trabajan alrededor de un propósito común, que es la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento” (pág. 3). Además, dicha norma señala que a los PDET subyace la premisa de que solo con un profundo cambio de las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de los territorios priorizados será posible construir una paz sostenible que supere las condiciones que prolongaron el conflicto y que garantice su no repetición. Este decreto también estableció cuatro criterios de priorización de los municipios PDET: 1) los niveles de pobreza, en particular, de pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; 2) el grado de afectación derivada del conflicto; 3) la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión y; 4) la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilícitas. De hecho, la norma señala: Las zonas priorizadas se caracterizan por presentar una incidencia de la pobreza multidimensional de 72,8%, mayor al nivel nacional que se ubica en 49,0%, según datos del Censo 2005. Asimismo, el 67,0% de los municipios presentan muy alta y alta incidencia del conflicto armado, según el índice de incidencia del conflicto armado del DNP, y concentraron el 94,2% de los cultivos de coca, según el Censo de SIMCI 2016. Por otra parte, los 170 municipios tienen un puntaje promedio de 56,4 en el componente de eficiencia en la evaluación de desempeño integral municipal del DNP del año 2015, frente a 59,8 del resto de municipios. Para el componente de eficacia el puntaje fue de 66,1 para los PDET frente a 75,3 del resto de municipios. (Decreto 893 de 2017, pág. 6). Tras establecer los criterios, el decreto prioriza 170 municipios que fueron agrupados en 16 subregiones, ubicadas en 19 departamentos, como se aprecia en el siguiente mapa y se detalla en la tabla que le sigue. 26 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Figura 2. Ubicación de las subregiones PDET. Nota. Agencia de Renovación del Territorio9. 9 Recuperado de: https://www.renovacionterritorio.gov.co/#/es/acerca-de-la-entidad/ municipios-PDET Diseño de la infraestructura de paz • 27 Tabla 1. Subregiones PDET y municipios que las conforman. Subregión PDET Municipios Macarena-Guaviare Mapiripán Mesetas La Macarena Uribe Puerto Concordia Puerto Lleras Puerto Rico Vista Hermosa San José del Guaviare Calamar El Retorno Miraflores Sur de Tolima Ataco Chaparral Planadas Rioblanco Arauca Arauquita Fortul Saravena Tame Pacífico Medio Guapi López de Micay Timbiquí Buenaventura Sur de Córdoba Montelíbano Puerto Libertador San José de Uré Tierralta Valencia Sur de Bolívar Yondó Arenal Cantagallo 28 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Subregión PDET Municipios Sur de Bolívar Morales San Pablo Santa Rosa del Sur Simití Catatumbo Convención El Carmen El Tarra Hacarí San Calixto Sardinata Teorama Tibú Urabá Antioqueño Apartadó Carepa Chigorodó Dabeiba Mutatá Necoclí San Pedro de Urabá Turbo Putumayo Mocoa Orito Puerto Asís Puerto Caicedo Puerto Guzmán Puerto Leguízamo San Miguel Valle del Guamuez Villagarzón Pacífico y Frontera Nariñense Barbacoas El Charco La Tola Magüí Payán Mosquera Olaya Herrera Francisco Pizarro Diseño de la infraestructura de paz • 29 Subregión PDET Municipios Pacífico y Frontera Nariñense Ricaurte Roberto Payán Santa Bárbara San Andrés de Tumaco Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño Amalfi Anorí Briceño Cáceres Caucasia El Bagre Ituango Nechí Remedios Segovia Tarazá Valdivia Zaragoza Chocó Murindó Vigía del Fuerte Acandí Bojayá Carmen del Darién Condoto El Litoral de San Juan Istmina Medio Atrato Medio San Juan Nóvita Riosucio Sipí Unguía Sierra Nevada-Perijá Valledupar Agustín Codazzi 30 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Subregión PDET Municipios Sierra Nevada-Perijá Becerril La Jagua de Ibirico Pueblo Bello La Paz San Diego Manaure Balcón del Cesar Dibulla Fonseca San Juan del Cesar Santa Marta Aracataca Ciénaga Fundación Montes de María Córdoba El Carmen de Bolívar El Guamo San Jacinto María La Baja San Juan Nepomuceno Zambrano Colosó Chalán Los Palmitos Morroa Ovejas Palmito San Onofre Tolú Viejo Diseño de la infraestructura de paz • 31 Subregión PDET Municipios Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño Florencia Albania Belén de los Andaquíes Cartagena del Chairá Curillo El Doncello El Paujil La Montañita Milán Morelia Puerto Rico San José del Fragua San Vicente del Caguán Solita Solano Valparaíso Algeciras Alto Patía y Norte del Cauca Argelia Balboa Buenos Aires Cajibío Caldono Caloto Corinto El Tambo Jambaló Mercaderes Miranda Morales Patía 32 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Subregión PDET Municipios Alto Patía y Norte del Cauca Piendamó Santander de Quilichao Suárez Toribío Cumbitara El Rosario Leiva Los Andes Policarpa Florida Pradera Nota. Elaboración propia a partir del Decreto 893 de 2017. En cuanto a la arquitectura institucional de los PDET, su implementación está bajo la coordinación de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), que se creó con el Decreto 2366 de 2015. Esta norma señala que el objeto de la Agencia es coordinar la intervención de las entidades nacionales y territoriales en zonas rurales afectadas por el conflicto, priorizadas por el Gobierno nacional, a través de “planes y proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional, para que se integren de manera sostenible al desarrollo del país” (Decreto 2366 de 2015, pág. 2). Como se observa, por la fecha de este decreto, la ART es anterior a los PDET, aunque realmente esta agencia entró a operar el 1 de enero de 201710. Ese mismo año, el Decreto 893 que creó los PDET la designó como la encargada de su implementación y fue por ello que esta entidad desarrolló una metodología participativa para la operativización de los programas. 10 Véase la página web de la ART: https://portal.renovacionterritorio.gov.co/Publicaciones/ acerca_de_la_entidad/quienes_somos Diseño de la infraestructura de paz • 33 Al final del Gobierno del presidente Juan Manuel Santos (2010- 2018), la implementación de los PDET también estuvo a cargo de la Consejería Presidencial para el Posconflicto; sin embargo, en el mandato del presidente Iván Duque (2018-2022), esa entidad fue transformada en la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación del Acuerdo11. Independientemente de estas entidades adscritas al Gobierno, la implementación de los PDET como programas de transformación territorial involucra, así mismo, a todas las entidades estatales del nivel nacional, departamental, distrital y municipal que tengan competencia para atender las acciones que les correspondan en este proceso. En cuanto a la parte operativa, el Decreto 893 de 2017 establece que la vigencia de los PDET es de 10 años y se instrumentalizan en 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), que son documentos construidos de forma participativa en varias etapas —estas no están detalladas en el decreto, pero se abordarán más adelante—. Los PATR fueron caracterizados como “la única herramienta para la RRI que involucra todos los niveles del ordenamiento territorial, sus actores y recursos” (Decreto 893 de 2017, págs. 9-10) por cuanto para su construcción se convocó a las comunidades, alcaldías, e incluso empresarios de las regiones, entre otros actores, para definir sus necesidades y las acciones más urgentes frente a las mismas. En términos generales, estos planes están construidos con un enfoque territorial, étnico, de género y reparador, y contienen lineamientos metodológicos para su construcción, un diagnóstico de las necesidades de los territorios y una visión a 10 años para el territorio. También incluyen programas y proyectos (iniciativas) para atender las necesidades de las comunidades, indicadores y metas para su seguimiento, y mencionan mecanismos de rendición 11 En el Gobierno de Gustavo Petro, esa última consejería fue eliminada y, en su lugar, el Decreto 2647 de 2022 sostiene que las referencias que se hagan a la misma deberán entenderse como referidas a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, así mismo, se creó la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz. No obstante, estos cambios se salen del periodo de análisis propuesto en este libro. 34 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... de cuentas. Además, el Decreto 893 de 2017 estableció que los PATR deben articularse con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo territoriales y otros instrumentos de ordenamiento del territorio. Del mismo modo, cuando los PATR se ubiquen en zonas con presencia de pueblos, comunidades y grupos étnicos, tienen que armonizarse con los planes de vida de dichas comunidades y contemplar un Mecanismo Especial de Consulta (MEC) para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial. En cuanto a los tiempos, los PATR tienen una duración de 10 años y deben revisarse y actualizarse cada cinco años de forma participativa; según dice la norma, su financiación sale de recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías y de las diferentes fuentes de financiación públicas o privadas. Finalmente, el decreto resalta la importancia de los PDET no solo para la implementación del punto 1 del Acuerdo de Paz, sino también para vincular las acciones frente a las necesidades de las regiones y ayudar, así, al cumplimiento de los puntos sobre participación política, fin del conflicto, solución al problema de las drogas ilícitas y el de víctimas. Si bien en el capítulo siguiente de este libro se hace énfasis en tres momentos de los PATR, que son sus fases veredal, municipal y subregional, es de señalar que la ART diseñó una ruta de construcción que contempla seis etapas, como se expone en la siguiente figura: Diseño de la infraestructura de paz • 35 Figura 3. Etapas de construcción de los PATR. Nota. Agencia de Renovación del Territorio (s.f., “El diálogo en los núcleos…”, pág. 32). La Fundación Ideas para la Paz (FIP, 2018) detalló estos pasos al decir que tras la etapa 1, de lanzamiento, se realizaron unos espacios amplios de participación o “pre-asambleas” (etapa 2), que luego fueron llamados “núcleos veredales” (págs. 14-15), a los que asistieron comunidades de varias veredas de cada municipio priorizado. En las pre-asambleas se les propuso a las comunidades identificar “oportunidades”, “problemáticas” y “pre-iniciativas” de sus veredas de acuerdo con ocho pilares que este libro presenta más adelante. La Fundación continuó explicando que de las pre-asambleas surgieron unas pre-iniciativas por pilar y se eligieron unos Grupos Motor (GM), que son delegados de las veredas para estar en todo el proceso de implementación de los PDET. Estos GM se reunieron por tres días para discutir las pre-iniciativas y definir una lista final de iniciativas en la que, además, se estableciera si la prioridad de cada una es de corto, mediano o largo plazo. Tras este alistamiento se convocaron “asambleas veredales” a las que fueron los asistentes de la pre-asamblea para que el GM Seguimiento periódico con autoridades locales y regionales Gerente PDET Lanzamiento político del PDET Encuentros regionales de paz Construcción estrategia de relacionamiento territorial Preasamblea comunitaria que activa el despliegue a nivel de núcleo veredal Alistamiento Comisión Municipal de Planeación Comisión y aprobación del PCTR Información permanente a la comunidad a través de delegados Socialización y aprobación del PART a nivel regional (departamiento, municipio y veredas) y nacional de todos los sectores Construcción y validación del PART Coordinador(a) Regional ART. Direccionamento estratégico Direccionamento técnico - operativo Devolución de la información a la comunidad Da paso a: Alistamiento Comisión Municipal Pr e co m is ió n m un ic ip al Pr ea sa m bl ea co m ni ta ria En cu en tr o G ru po s M ot or As am bl ea co m un ita ria Ev en to re gi on al M es as d e tr ab aj o di ve rs os a ct or es Co m is ió n R eg io nn al de P la ne ac ió n Co m is ió n m un ic ip al pa rt ic ip ac ió n Construcción y validación del PMTR Etapa1 Etapa2 Etapa3 Etapa4 Etapa5 Etapa6 36 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... sometiera a votación la lista de iniciativas, con la posibilidad de que la asamblea veredal hiciera cambios a la lista. Tras la votación, se logran los Pactos Comunitarios para la Transformación Regional (PCTR), que son la etapa 3 de la ruta PDET. El siguiente paso fue llevar los PCTR a una instancia municipal llamada Comisiones Municipales de Planeación Participativa12, compuesta por 25 personas como mínimo. En estas comisiones, los PCTR fueron tomados como insumo para luego construir Pactos Municipales para la Transformación Regional (PMTR), que son la etapa 4 de la ruta PDET, hay uno por cada municipio priorizado. Así mismo, en las comisiones municipales se definieron nuevos delegados para escalar el proceso a la instancia subregional, que son las Comisiones Subregionales de Planeación Participativa, de las que hicieron parte unas 50 personas13. Allí, finalmente, se concretan los Pactos de Acción para la Transformación Regional (PATR) de las 16 regiones PDET, concluyendo así la etapa 5. La última etapa corresponde a la socialización de los PATR. Más allá de estas seis etapas de los PATR, como señalan Valencia Agudelo y Chaverra Colorado (2022), es posible comprender tres grandes fases en los PDET: La primera fue la implementación normativa, que consistió en la expedición del Decreto Ley 893 del 28 de mayo de 2017; la segunda se enmarcó en la elaboración participativa de los PDET, con una diversidad de actores y momentos; y la tercera, en la estructuración técnica de las 12 Compuesta por la gerencia del PDET más un equipo territorial de tres personas aproximadamente, el alcalde del municipio y cinco delegados de la alcaldía, un delegado por GM, cinco delegados de organizaciones sociales, cinco delegados del sector privado local, cinco delegados del consejo municipal, un delegado del Ministerio Público Socio estratégico. (FIP, 2018, pág. 15). 13 Compuesta por la gerencia PDET más un equipo territorial de 11 personas aproximadamente, un delegado de comunidades por municipio (10 en promedio), alcaldes de municipios PDET (10 en promedio), gobernador y cinco delegados del equipo de la Gobernación, un delegado del Ministerio Público, cinco delegados de la Asamblea Departamental, un grupo de notables que fueron representantes de academia, Iglesia, sector privado, organizaciones sociales, autoridades étnicas, jóvenes, etc.; cinco delegados de organizaciones sociales regionales, cinco delegados del sector privado empresarial, que fueron elegidos entre los delegados de la comisión municipal (FIP, 2018, pág. 15). Diseño de la infraestructura de paz • 37 Hojas de Ruta Única y la priorización de inversiones específicas a través del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD–Paz). (Valencia Agudelo y Chaverra Colorado, 2022, pág. 5). En términos temporales, la primera fase, sostienen los autores, se cumplió entre la firma del Acuerdo de Paz, en noviembre de 2016, y la fecha de expedición del Decreto 893, en mayo de 2017. La segunda fase comenzó un año después de la firma del Acuerdo y terminó en febrero de 2019, cuando se aprobaron todos los PATR. De acuerdo con Valencia Agudelo y Chaverra Colorado (2022), en esta etapa se dio una participación plural de los actores territoriales, incluyendo las instituciones estatales nacionales y locales, pues el diseño de los PDET tuvo como base el respeto por las comunidades, su autonomía territorial, participación y consentimiento previo, “buscando que fueran los habitantes del territorio los que decidieran de forma dialogada en qué componente invertir” (pág. 6). De los procesos en esta segunda fase se habla en el tercer capítulo de este libro. Finalmente, la tercera fase de los PDET es el cambio introducido por el Gobierno Duque para la gestión de estos programas, pues se crearon las Hojas de Ruta Única (HRU) como un instrumento técnico para articular esfuerzos de planeación territorial con los proyectos en los 16 PDET. Las HRU se crearon en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, pero solo hasta noviembre de 2020 hubo un diseño metodológico de la Hoja de Ruta; teniendo como antecedente que en enero de 2020 —año en que llega a Colombia la pandemia por Covid-19— comenzó un piloto para construir la HRU de Catatumbo y luego siguieron las demás subregiones (Zambrano y Otero, 2022). En todo caso, para esta investigadora, la fase de las HRU comienza en 2020, cuando se expidió la primera, y para la fecha de corte del estudio no había concluido, dado que faltaba aún la expedición de la correspondiente a la subregión Pacífico Medio. El presente capítulo se centra en la etapa uno aquí descrita, las etapas dos y tres se desglosan en el capítulo siguiente de este libro. 38 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... 2.3 La ‘estructura-proceso’ en el diseño de los PDET A partir de la anterior descripción de los PDET, en este apartado se señalan algunos elementos de una infraestructura de paz que pueden observarse en el diseño mismo de estos programas. Como se planteó en el capítulo teórico, este estudio entiende dicha infraestructura como una red de apoyo a la construcción de paz y de Estado en la que hay una interrelación entre actores y procesos que tienen en cuenta visiones y necesidades locales y que complementan arquitecturas de gobernanza. En el capítulo anterior se explicó que este libro pone el foco en tres características de estas infraestructuras: A. base local y arraigo comunitario; B. inclusión de diversos actores y; C. construcción de Estado desde el nivel local, generando o reforzando gobernanza. En el diseño de los PDET es posible rastrear esas tres características, como se expone a continuación. 2.3.1 A. Base local y arraigo comunitario La base local en el diseño de los PDET puede rastrearse en el hecho de que se señala que estos programas se implementarán en los sitios más afectados por el conflicto y que se tendrá en cuenta para ello las ideas y visiones de las comunidades. Lederach (1998) planteó que las infraestructuras deben estar arraigadas y desarrollarse en la zona donde se sitúa el conflicto, así como surgir de la cultura y el contexto de estos lugares. El diseño de los PDET los presenta como programas de transformación regional rural que se enfocan en 16 subregiones que comprenden los 170 municipios más afectados por el conflicto, la pobreza, la debilidad institucional y la presencia de economías ilícitas. Es decir, son programas que, en efecto, se desarrollan localmente en donde se vivió el conflicto. No obstante, hay que señalar que el Decreto 893 de 2017 no contempla ni arraigo ni apropiación local como dimensiones, aunque la norma sí habla de la necesidad de que los PDET se construyan con base en los contextos de cada territorio, y como Diseño de la infraestructura de paz • 39 expone Rettberg (2013), el arraigo se trata de que los actores locales se apropien de la agenda de la construcción de paz, y para ello es necesario conocer sus contextos. En ese sentido, aunque el diseño de los PDET no habla de arraigo, sí establece que los PATR y HRU deben tener en cuenta a las comunidades y sus contextos. De otra parte, Rettberg (2013) habla de la apropiación de la agenda de construcción de paz por parte de las comunidades, y el diseño de los PDET sostiene que en los mismos se incluyen metas y una visión subregional a 10 años que cada comunidad construye; esas metas y visión, así como la priorización de determinadas iniciativas, podrían entenderse como esa “agenda” de construcción de paz de las comunidades. 2.3.2 B. Inclusión de diversos actores La característica de inclusión de actores de distintos niveles también puede verse en el diseño de los PDET, que señala que sus PATR son una herramienta que involucra todos los niveles del ordenamiento territorial, sus actores y recursos (Decreto 893 de 2017, págs. 9-10), lo que, de entrada, habla de la participación diversa. Al seguir la pirámide de construcción de paz de Lederach (1998), el análisis deja ver en el nivel superior, en donde este autor ubica a los principales líderes militares, políticos y religiosos, que en los PDET es posible ubicar al Gobierno nacional14, quien fue una de las partes firmantes del Acuerdo de Paz y que, a través de entidades como la ART y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación del Acuerdo, dirige la implementación de los programas. En el nivel superior también pueden ubicarse los alcaldes y gobernadores de los territorios PDET que en sus regiones tienen la responsabilidad de implementar la paz. 14 Se excluye a la otra parte firmante del Acuerdo de Paz, las FARC-EP, pues si bien participaron en la formulación de la idea de los PDET, no están a cargo de su implementación. 40 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... En cuanto a las acciones de estos actores, el Gobierno nacional, en primera medida, negoció con las FARC-EP la creación de los PDET y luego expidió las normas que los rigen y les dieron vida jurídica. Así mismo, el Gobierno creó la ART para la coordinación de los PDET y sus 16 PATR, que fueron construidos participativamente en un proceso en el cual también estuvieron los alcaldes y gobernadores. Finalmente, el Gobierno nacional, departamental y municipal coordinan la implementación de los PATR que, además dice el diseño, deben integrarse a los planes de desarrollo territoriales y a otros instrumentos de ordenamiento del territorio. Pasando al nivel medio de la pirámide, en el cual Lederach ubica a actores como instituciones educativas, religiosas, humanitarias, sociales, ONG, étnicas, entre otros, en el diseño de los PDET no aparecen explícitamente nombrados quiénes estarían aquí; sin embargo, en la elaboración en tres etapas de los PATR se contó con la participación de organizaciones de la sociedad civil y de organizaciones privadas y empresarios de la región. Estos actores pueden verse como unos líderes que no son de las bases y tampoco de la cúspide de la pirámide, pero que tienen incidencia en ambos niveles. En cuanto a su relación con el conflicto, no es tan directa como las comunidades en la base, pero tampoco son quienes pactaron una salida negociada, ni lideran la implementación del Acuerdo de Paz. Según el diseño de los PDET, las actividades desarrolladas por los actores del nivel medio tuvieron que ver con su participación en la construcción de los 16 PATR, pues fueron consultados en medio de la elaboración de esos planes. De otra parte, en la construcción de los PATR surgieron los GM compuestos por delegados de las veredas que participan en cada etapa de la planeación participativa e implementación de los PDET. En ese sentido, los GM están integrados por personas que, como actores, estarían en el nivel de base de la pirámide, pero que cumplen roles de un nivel medio por cuanto son clave en la relación entre el Gobierno (cúspide de la pirámide) y las comunidades (base de la pirámide) dado que sus funciones se desarrollan tanto en la planeación como en la implementación de los PDET. Diseño de la infraestructura de paz • 41 Finalmente, en el nivel de base de la pirámide, donde Lederach ubica a la sociedad que ha padecido directamente el conflicto, en el diseño de los PDET es posible ver que ahí estarían las comunidades de las veredas, municipios y subregiones —incluyendo las poblaciones étnicas— que identificaron sus principales necesidades y priorizaron las acciones para atenderlas a través de iniciativas. La relación de estas comunidades con el conflicto es directa y ello queda plasmado en los criterios que se tuvieron en cuenta para priorizar los municipios PDET: pobreza, afectación derivada del conflicto, debilidad institucional y presencia de economías ilícitas. Así mismo, las actividades en la construcción de paz que desempeñan los actores de este nivel, según el diseño de los PDET, se centran en la construcción participativa de los 16 PATR y la propuesta y priorización de iniciativas de transformación regional. 2.3.3 C. Construcción de Estado desde el nivel local Buena parte de la construcción de Estado que impulsan los PDET es visible en la etapa de implementación mediante la priorización de unas iniciativas con base en ocho pilares que se corresponden con principios de capacidad institucional, lo cual se analiza en el capítulo siguiente de este libro. Aun así, es dable señalar que desde el diseño se habla de que uno de los cuatro criterios de priorización de los municipios fue la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión, que es una condición que pretenden cambiar los PDET. Frente a la gobernanza, esta es referida brevemente en el artículo 11 del Decreto 893 de 2017, que sostiene que el Gobierno nacional, por intermedio de las entidades competentes: pondrá en marcha medidas para fortalecer las capacidades de gobernanza, gestión y planeación, así como de seguimiento, veeduría y control social, respetando la diversidad étnica y cultural e incorporando el enfoque de género. (pág. 13). 42 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... Esto quiere decir que el fortalecimiento de la gobernanza, que es analizada en este libro como un producto de una infraestructura de paz, también está contemplado en el diseño de los PDET. En los siguientes capítulos de este libro se analizó si los elementos de una infraestructura de paz, que pueden verse en el diseño de los PDET, se está materializando en su implementación y también si en la implementación misma han surgido aspectos de una infraestructura de paz que no estaban considerados en el diseño. 3. Implementación de la infraestructura de paz Luego de establecer qué se entiende aquí por infraestructura de paz, cuáles son los tres indicadores para analizarlas en los PDET y cómo en el diseño de estos programas pueden verse elementos de estas infraestructuras, este capítulo analiza si en la fase de implementación de los PDET se siguieron esos elementos y si surgieron otros. Los indicadores de una infraestructura de paz seleccionados para este estudio son: A. Base local y arraigo comunitario; B. Inclusión de diversos actores y; C. Construcción de Estado desde el nivel local, generando o reforzando gobernanza. En este capítulo el análisis está centrado en los dos primeros, para lo cual se toman como insumo las fuentes documentales referidas a la construcción de los PATR y la implementación de las HRU; el análisis del tercer indicador reviste tanta importancia para este estudio que se abordará en el capítulo siguiente del libro. 44 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... 3.1 Base local y arraigo comunitario Para analizar si los PDET cumplen con la base local requerida y la generación de arraigo en las subregiones en las que se implementan es necesario señalar, en primer lugar, que los PDET se ponen en marcha en los sitios más afectados por el conflicto y se construyeron de abajo hacia arriba, tomando en cuenta las visiones y necesidades de las comunidades. Por lo tanto, cumplen, en cuanto a base local, con los postulados de Lederach (1998), quien señala que las infraestructuras de paz deben desarrollarse en la zona donde se sitúa el conflicto. En segundo lugar, como lo señala Rettberg (2013, págs. 25- 26), la pertenencia local o arraigo local tiene que ver con tener el apoyo de actores domésticos estratégicos que se apropien y lleven adelante la agenda de la construcción de paz; esto también se ha entendido como que los actores domésticos tengan las riendas del diseño y ejecución de las medidas en la transición hacia la paz, “en sentido práctico, indica que cualquier proceso de paz que no sea aceptado por las personas destinatarias se enfrenta a importantes riesgos”, señala Rodríguez Luna (2017, pág. 11). Frente a esto hay que señalar que el decreto que creó los PDET no establece una condición de pertenencia local o de arraigo, como los aborda este estudio, sino que dice que en la construcción de los programas debe haber una participación amplia, efectiva y pluralista que incluya a todos los actores del territorio. En este estudio se considera que esas características de la participación pueden leerse dentro del segundo indicador de una infraestructura de paz, pero no en el primero, pues no se refieren propiamente al arraigo o pertenencia local. En cualquier caso, como expone Rettberg (2013), el arraigo trata de que los actores locales se apropien de la agenda de la construcción de paz, para lo cual es necesario conocer los contextos, a lo cual sí apuntan los PATR, que incluyen una descripción de las características demográficas, étnicas y ambientales de las subregiones, un diagnóstico de las condiciones de cada subregión, así como las necesidades y acciones que priorizan las comunidades Implementación de la infraestructura de paz • 45 y conducen a una visión subregional para esos territorios que refleja el deseo de las comunidades para su subregión en un horizonte de 10 años. Los PATR se implementaron, en ese sentido, como rutas de acción que cada comunidad construyó, priorizó y trazó como meta. Sin embargo, los documentos disponibles no permiten identificar si ese diagnóstico subregional de los PATR, o la participación de representantes de las comunidades en la etapa de validación territorial de las HRU, permitió que los actores domésticos estratégicos se apropiaran de la agenda de la construcción de paz. De hecho, informes como el de la FIP (2022) apuntan a que no han generado tanta apropiación, pues se observa “un escaso conocimiento y una baja comprensión de las Hojas por parte de las comunidades y administraciones locales”, e incluso, entre quienes han recibido información sobre el contenido y objetivos de las HRU, “existe una sensación de incertidumbre sobre el papel que cumple en la implementación de los PDET”, o algunos ni siquiera saben que existen estos documentos (FIP, 2022, pág. 11). 3.2 Inclusión de diversos actores En el capítulo anterior se explicó que los PDET se instrumentalizan en 16 PATR concebidos como la única herramienta de la RRI que involucra a todos los niveles del ordenamiento territorial, sus actores y recursos (Decreto 893 de 2017); y para su elaboración, se convocó a las comunidades con el propósito de definir sus necesidades y las acciones más urgentes frente a las mismas; a continuación se presenta quiénes fueron los involucrados en dicha construcción. Una lectura de los 16 PATR15 permite establecer que cada uno se construyó siguiendo esta ruta: 1) antecedentes y metodología — en la que se detalla la metodología de realización y cuántos pactos comunitarios, étnicos y municipales hubo en la subregión—; 2) 15 Este párrafo condensa lo encontrado en cada uno de los 16 PATR frente a su ruta de construcción. Se hace alusión a estos en su conjunto toda vez que ese es el interés de este trabajo. 46 • Construcción de una infraestructura de paz en Colombia... componentes estratégicos —que incluye la visión subregional, el diagnóstico de la zona, los objetivos por cada pilar de los PDET, las iniciativas incluidas en cada uno, indicadores de política pública y metas globales y costos mínimos indicativos—; 3) consideraciones —que hablan de la articulación de los PATR con herramientas de planeación territorial—; 4) acuerdo de gestión —que define acuerdos del Gobierno nacional, de municipios, gobernaciones, y compromisos comunes—; 5) duración —que señala que son por 10 años, actualizados cada 5 años— y; 6) participación —que es la firma de quienes suscribieron cada PATR, esto es, alcaldes y gobernadores de los municipios de esa subregión y representantes de la ART—. Si bien las etapas de construcción de los PATR no están detalladas en el Decreto 893 de 2017, como explican Zambrano y Otero (2022), estas se desarrollaron en lo submunicipal, municipal y subregional. Los autores señalan que en la construcción de los PATR participaron más de 200.000 personas en representación de 11.000 veredas; así mismo, se adelantaron 1.660 encuentros submunicipales, incluyendo a 305 consejos comunitarios, 452 resguardos indígenas y 6 zonas de reserva campesina; también se eligieron 4.400 delegados para el GM y se vinculó a 1.136 comunidades indígenas y afrodescendientes con las cuales se concertaron 116 rutas étnicas. Desglosado por cada una de las etapas, en primer lugar, en la submunicipal los actores que participaron en la construcción de los 435 PCTR son los que se llamarían de base, siguiendo la pirámide de construcción de paz propuesta por Lederach (1998), pues se trató de habitantes de veredas que fueron convocados en asambleas comunitarias; en segundo lugar, en la etapa municipal, en los 170 PMTR podrían reflejarse actores del nivel medio, ya que allí estuvieron organizaciones de la sociedad civil, organizaciones privadas y empresarios en las llamadas Comisiones Municipales de Planeación; como actores del nivel superior de la pirámide se ve a alcaldes, gobernadores y representantes de la ART por el Gobierno nacional, quienes firman los respectivos 16 PATR. Finalmente, Implementación de la inf